Hoàn thiện công cụ pháp lý phòng, chống tham nhũng: Bảo đảm minh bạch tài sản và thông tin

PGS,TS. Nguyễn Ngọc Điện - Trường Đại học Kinh tế - Luật, Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh.

1. Quốc hội - cơ quan có quyền và trách nhiệm trực tiếp tạo ra công cụ pháp lý phòng, chống tham nhũng.

Tham nhũng, được hiểu là việc lạm dụng quyền lực cho những mục tiêu không chính đáng[1], đòi hỏi những điều kiện đặc thù để có thể sinh sôi, lan rộng. Trong khu vực công, tham nhũng thường bùng phát mạnh trong khung cảnh đặc trưng bởi sự thiếu chặt chẽ và tù mù của hệ thống luật pháp cộng với sự kém hiệu quả của bộ máy kiểm tra, giám sát đối với việc sử dụng quyền lực công. Bởi vậy, hoàn thiện pháp luật và tăng cường hiệu quả quản lý ở các khâu kiểm soát thực thi phận sự công được cho là các biện pháp phòng và chống tham nhũng (CTN) chủ yếu.   

Với chức năng lập pháp và giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước, rõ ràng, liên quan đến việc phòng, chống tham nhũng (PCTN), Quốc hội giữ vai trò, trách nhiệm chính trong việc triển khai các biện pháp đó.     

Song, "hoàn thiện", "tăng cường" chỉ là những khẩu hiệu suông chừng nào những việc làm cụ thể chưa được chỉ ra nhằm đạt được mục tiêu dự kiến, cả về mặt định tính và định lượng.

Về việc hoàn thiện khung luật pháp, chúng ta đã có hẳn một luật chuyên biệt về PCTN, được ban hành và áp dụng từ mấy năm nay, bên cạnh rất nhiều luật liên quan đến hoạt động quản lý nhà nước có các quy định nhằm ngăn chặn sự nhũng nhiễu, lạm quyền, vơ vét, chiếm đoạt tài sản công, như Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật Đấu thầu, Luật Quy hoạch đô thị,.. Các nỗ lực của cơ quan lập pháp trong việc đặt cơ sở pháp lý cho hoạt động PCTN rất đáng ghi nhận. Tuy nhiên, so với trước khi có các luật ấy, tình hình tham nhũng không có dấu hiệu thuyên giảm: tham nhũng vẫn hoành hành, lan rộng và càng lúc càng trở nên tinh vi.

Có ý kiến cho rằng, rất khó dùng luật để PCTN trong điều kiện luật, dù phải được cơ quan lập pháp thông qua, lại do cơ quan hành pháp chủ trì việc soạn thảo. Lý do là việc PCTN chủ yếu diễn ra trên trận địa quản lý nhà nước và khó hình dung người chịu sự chi phối của luật lại tự nguyện, tích cực trong việc đề ra quy tắc chống lại mình.

Tình trạng kém hiệu quả của pháp luật về PCTN có nhiều nguyên nhân. Song, cũng phải thừa nhận rằng, việc người soạn thảo luật có được sự độc lập và tâm trạng thoải mái, vô tư là một trong những điều kiện cần để cho ra đời những luật có chất lượng. Trong điều kiện việc PCTN có đối tượng chủ yếu là hoạt động chuyên môn của các vị trí thuộc bộ máy hành pháp, việc biên soạn luật về PCTN, về minh bạch tài sản và minh bạch thông tin, để đạt được yêu cầu đó, nên được đặt dưới sự chủ trì của cơ quan lập pháp.

Về cách xúc tiến dự án luật, có thể thành lập một ban soạn thảo gồm các đại biểu Quốc hội chuyên trách, có sự hỗ trợ về mặt kỹ thuật, chuyên môn của các chuyên gia độc lập về luật và chính sách công. Dự thảo luật về PCTN nên được công bố rộng rãi để lấy ý kiến đóng góp của các tầng lớp xã hội, đặc biệt là các công dân làm việc trong khu vực tư, vốn là những người, theo giả thiết, trong quá trình hoạt động nghề nghiệp thường xuyên bị nhũng nhiễu bởi các vị trí trong bộ máy công quyền.    

Điều quan trọng nữa là luật về PCTN và các luật liên quan phải được áp dụng một cách trực tiếp sau khi được thông qua mà không cần sự hỗ trợ của các văn bản hướng dẫn thi hành của các cơ quan hành pháp, dưới hình thức nghị định, thông tư. Đơn giản, nếu phải dựa vào công tác lập quy của cơ quan hành pháp để tổ chức việc thi hành luật, thì rốt cuộc chính các quy tắc lập quy ấy mới có tác dụng quyết định đối với hiệu lực và tính hiệu quả của luật.

2. Các đặc điểm chủ yếu của công cụ pháp lý PCTN

       Nếu biết rằng tất cả những gì mình làm trong khuôn khổ thực hiện chức năng xã hội, nghề nghiệp đều có thể được theo dõi và ghi nhớ trọn vẹn để, đến một lúc nào đó, có thể được dựng lại như là chứng cứ chống lại mình, thì chắc chắn người nắm quyền lực sẽ không dám làm càn, đặc biệt là không dám tham nhũng. Điều này có nghĩa rằng, môi trường lý tưởng đối với tham nhũng đặc trưng bởi sự thống trị, sự lấn át của bóng tối, sự bí mật, bởi tình trạng không bộc lộ, không công khai của hoạt động giao tiếp. Giao dịch càng kín đáo thì việc chuyển giao lợi ích vật chất càng dễ được thực hiện.        

Tuy nhiên, không thể vội vàng để từ đó rút ra kết luận, một cách cơ học rằng, để PCTN trong khu vực công, cần phải đặt toàn bộ sự vận hành của hệ thống công quyền trong tầm, phạm vi quan sát của toàn xã hội, nghĩa là phải bảo đảm sự minh bạch tuyệt đối của môi trường công vụ, không chừa một khoảng trống nào cho các giao dịch ngầm. Ngoài nguyên tắc tôn trọng bí mật nhà nước, bí mật công tác và có khi, cả bí mật đời tư, thì hoạt động PCTN còn phải được đánh giá về tính hiệu quả ở góc độ chi phí xã hội: một biện pháp CTN không thể được coi là tốt khi đòi hỏi sự đầu tư quá tốn kém so với những kết quả khả dĩ được mang lại[2].

Nói cách khác, với tiền đề coi sự minh bạch là điều kiện cần thiết cho sự thành công của cuộc đấu tranh CTN, cần phải bảo đảm sự minh bạch một cách thích hợp về nhiều phương diện, đặc biệt về phạm vi, mức độ. Kinh nghiệm rút ra từ thực tiễn của nhiều nước cho thấy, việc giải bài toán minh bạch liên quan đến tài sản của quan chức, đến thông tin về chính sách công và quan hệ công - tư chính là chìa khoá của giải pháp cho vấn đề lớn về PCTN trong hệ thống công quyền. 

3. Bảo đảm minh bạch tài sản và thông tin là công cụ pháp lý phòng, chống tham nhũng      

   3.1. Về minh bạch tài sản

   Sự cần thiết của việc minh bạch tài sản

Vấn nạn hối mại quyền thế và thâm lạm công sản. Cả ở góc độ pháp lý và đạo đức, tài sản của mỗi người chỉ có thể được tích tụ theo một trong hai cách - hợp pháp và không hợp pháp hoặc chính đáng và không chính đáng. Quan chức cũng không thoát khỏi sự chi phối của quy tắc rành mạch này.  

Tất nhiên, cũng như bao nhiêu người, quan chức có quyền làm giàu một cách hợp pháp và chính đáng. Có điều không ở đâu, thời nào, cho đến nay, người làm quan có điều kiện tích luỹ để trở nên giàu có nhờ đồng lương công chức[3]. Quan mà giàu lên nhanh chóng hẳn phải nhờ thu nhập ngoài lương.

Trong khi đó, quyền lực công, được người dân trao cho người làm quan để thực thi công vụ, lại là thứ có thể dễ dàng đem bán cho riêng người này, người kia, thay vì được dùng để phục vụ cho lợi ích chung. Quyền lực công có thể dùng làm vật đánh đổi; nhất là khi được trao cho công chức để thực thi công vụ trong mối quan hệ với người dân thường và khi cái được - mất đối với người dân trong quá trình quan hệ giao tiếp với cơ quan nhà nước là một lợi ích vật chất quan trọng nào đó: một căn nhà được xây dựng, một doanh nghiệp được thành lập, một lô hàng được xuất hoặc nhập[4],…

Quyền lực công cũng có thể tạo điều kiện cho quan chức nắm giữ, kiểm soát tài sản công. Cả về mặt lý thuyết cũng như trên thực tế, quyền lực công hoà quyện với tài sản công sẽ trở thành một thứ có khả năng phục vụ không chỉ cho công việc mà còn cho các mục tiêu riêng của quan chức trong cuộc sống riêng. Biết rủi ro, nhưng nhà chức trách vẫn phải trao quyền lực công và tài sản công cho quan chức sử dụng, bởi điều đó cần thiết cho sự vận hành của guồng máy quản lý. Vấn đề là làm thế nào kiểm soát, ngăn chặn, kiềm chế lòng tham cố hữu trong mỗi người làm quan, không cho nó bùng phát khiến quan chức tối mắt, lẫn lộn giữa công và tư, rồi ra tay vơ vét, chiếm đoạt.

Nói chung, trong quá trình thực thi công vụ, quan chức có thể thường xuyên đứng trước cám dỗ. Nếu đứng một mình, không bị ai theo dõi, giám sát, thì việc quan xiêu lòng, chấp nhận bán mình là điều không nằm ngoài dự kiến.

   Minh bạch tài sản để làm rõ phẩm chất liêm chính. Không khó để từ đó nhận ra rằng, muốn biết quan chức có tham nhũng hay không, tốt nhất là theo dõi quá trình tích tụ của cải của đương sự. Phải có cách nào đó để quá trình ấy được công khai trước toàn xã hội. Sự công khai về tình trạng tài sản của quan chức không chỉ là cách giúp cho xã hội có điều kiện đánh giá phẩm chất liêm chính của người làm quan. Biện pháp này trước hết còn có tác dụng tạo ra áp lực đối với người trong cuộc, khiến người này, theo bản năng tự vệ để sinh tồn, thấy cần phải cân nhắc một cách thận trọng, dè chừng trong những tình huống tế nhị, nhạy cảm liên quan đến lợi ích vật chất[5].  

Cũng như ở các nước, minh bạch tài sản được xác định ở Việt Nam như là một trong những biện pháp chủ yếu PCTN. Việc bảo đảm minh bạch tài sản được chính thức ghi nhận trong Luật PCTN, sau đó, được cụ thể hoá về thể thức thực hiện trong một nghị định của Chính phủ. Tuy nhiên, theo dư luận xã hội, hệ thống bảo đảm minh bạch tài sản đang vận hành chưa tỏ ra hữu hiệu. Tình trạng này có nhiều nguyên nhân. Một trong những nguyên nhân chính được chỉ ra là ngay trong khung pháp lý của hệ thống có rất nhiều điểm không ổn. Ngoài vấn đề tế nhị liên quan đến khâu soạn thảo luật, như đã nói ở trên, còn rất nhiều vấn đề về chất lượng của các quy định. Có thể nhận ra những điểm không ổn đáng chú ý nhất từ việc phân tích những nội dung chính của chế độ minh bạch tài sản được cho là kiểu mẫu, xây dựng dựa theo kinh nghiệm của các nước, trong mối quan hệ so sánh với chế độ đang được áp dụng tại nước ta.     

Chế độ minh bạch tài sản

  Điều kiện cần cho việc bảo đảm minh bạch tài sản: Kê khai tài sản. Kê khai tài sản của một người có thể được định nghĩa là việc lập một bảng liệt kê tất cả những của cải thuộc quyền sở hữu của người đó và các khoản thu nhập thường xuyên cũng như không thường xuyên có khả năng tạo ra tích luỹ.

Được sử dụng như là một công cụ CTN, bảng kê khai tài sản không đơn thuần là một danh sách tài sản[6]. Đó còn là bản tường thuật về nguồn gốc của tất cả những gì có giá trị tiền tệ nằm trong tay một người. Lập bảng khai, người khai phải kể rõ do đâu, bằng cách nào những tài sản được kê khai đến với mình và trở thành của cải riêng[7]. Nói cách khác, bảng kê khai là bảng mô tả quá trình tạo dựng của cải của người khai để có được kết quả như được ghi nhận ở thời điểm kê khai.   

Ở các nước, quan chức được yêu cầu kê khai tài sản trước khi được bổ nhiệm vào một chức vụ nào đó. Trong trường hợp chức vụ nhà nước do dân cử, thì tất cả các ứng viên tham gia vào cuộc tuyển cử đều phải kê khai tài sản. Sau đó, theo định kỳ, thường là hàng năm, quan chức phải làm lại việc kê khai để cập nhật tình hình biến động tài sản của mình. 

Có nơi, luật pháp còn đòi hỏi việc kê khai được thực hiện bởi không chỉ quan chức, ứng viên, mà cả những người thân thuộc của đương sự, bao gồm vợ chồng, con và có khi cả cha mẹ. 

  Điều kiện đủ cho việc bảo đảm minh bạch tài sản: Công bố bảng kê khai. Bản kê khai chỉ là một kênh cung cấp thông tin từ phía người khai. Để làm rõ tình trạng tài sản, thu nhập của người khai, cần có một cơ chế đánh giá khách quan đối với nội dung bản kê khai cho phép trả lời hai câu hỏi: 1. Bản kê khai liệu đã đầy đủ, nghĩa là có hay không những tài sản còn được che giấu? 2. Các khai báo về nguồn gốc tài sản liệu đã đúng sự thật? 

Kinh nghiệm của các nước tiên tiến cho thấy, để có được câu trả lời thoả đáng cho hai câu hỏi ấy, trước hết cần phải tạo điều kiện để công chúng dễ dàng tiếp cận, tham khảo các bản kê khai. Công chúng ở đây được hiểu trên thực tế là những người quan tâm đặc biệt đến tình hình tài sản, thu nhập của một quan chức nào đó. Thông thường, những người này đã nắm được ít nhiều thông tin liên quan khai thác được từ nhiều nguồn đa dạng; bản kê khai sẽ cho họ có được thông tin bổ sung cần thiết cho việc hỗ trợ nhà chức trách có thẩm quyền dựng lại sự thật về toàn bộ quá trình tích tụ tài sản của người khai.

Nói rõ hơn, bảng kê khai tài sản của quan chức phải được công bố rộng rãi để toàn xã hội biết[8]. Gọi là được công bố, nhưng không nhất thiết bảng kê khai phải được niêm yết ở nơi công cộng hoặc phổ biến trên các phương tiện truyền thông. Bảng kê khai có thể được lưu giữ tại một cơ quan nào đó và bất kỳ ai quan tâm đều có thể dễ dàng tiếp cận với cơ quan đó và yêu cầu cung cấp miễn phí cho mình một bản sao đầy đủ theo những thủ tục đơn giản và gọn nhẹ.   

Giá trị pháp lý của bảng kê khai:Chứng cứ CTN. Kê khai tài sản, thu nhập của quan chức, trong chừng mực nào đó, là cách để người khai giải trình với xã hội về những mối quan hệ mà nhờ đó của cải của mình được tạo ra. Công chúng, theo giả thiết, không bận tâm về chuyện quan chức giàu hay nghèo đến cỡ nào; điều quan trọng là quan chức phải cho thấy những gì có giá trị tiền tệ mà mình có được đều đến một cách hợp pháp, chính đáng. Bởi vậy, một mặt, quan chức có nghĩa vụ pháp lý và đạo đức gìn giữ sự liêm chính của bản thân, không để bị sa ngã trước cám dỗ vật chất; mặt khác, quan chức cũng có nghĩa vụ pháp lý và đạo đức thực hiện việc kê khai tài sản một cách đầy đủ và trung thực.   

Vấn đề đặt ra là làm thế nào bảo đảm ngăn chặn, hạn chế việc kê khai không đầy đủ và gian dối, như là một cách để che giấu hành vi tham nhũng? Hệ thống các quy định chuyên biệt hiện hành về PCTN và nói riêng về minh bạch tài sản ở nước ta không giải đáp câu hỏi này một cách rõ ràng. Luật PCTN có ghi nhận việc xác minh tài sản như là biện pháp chủ yếu nhằm phát hiện các trường hợp kê khai gian dối (Điều 47 và kế tiếp); tuy nhiên, Luật không làm rõ mối liên hệ giữa việc xác minh và việc quy kết tham nhũng. Đặc biệt, trong trường hợp việc kê khai được xác định là gian dối, thì người khai chỉ bị xử lý kỷ luật (Điều 52); còn người khai gian có bị coi là tham nhũng hay không thì Luật không trả lời.        

Ở các nước, ngoài việc cho công khai đối với bảng kê khai tài sản của quan chức, pháp luật còn cho phép sử dụng bảng kê khai như một phương tiện chứng minh chủ lực, một vật quy chiếu về phương diện thẩm định chứng cứ trong trường hợp có tranh cãi xoay quanh tình hình tài sản và sự trong sạch, liêm khiết của đương sự.

Chẳng hạn, như ở nhiều nước, luật pháp có thể thừa nhận rằng các tài sản thuộc về người khai mà không được ghi nhận trong bản kê khai được suy đoán là tài sản bất minh; cũng tương tự như thế, những tài sản có trong bản kê khai, nhưng nguồn gốc tài sản được ghi nhận trong bản kê khai lại không đúng sự thật. Trong khi đó, một tài sản được kê khai và có nguồn gốc rõ ràng sẽ được suy đoán là tài sản hợp pháp; ai nói điều ngược lại thì phải chứng minh.

Nói cách khác, nếu không khai báo trung thực, người khai sẽ đương đầu với nguy cơ bị coi là tham nhũng và bị buộc tội một cách đương nhiên. Trái lại, với một bảng kê khai đầy đủ, rõ ràng và đúng sự thật, người khai có được một lá chắn pháp lý bảo vệ mình chống các mưu toan bôi nhọ, vu khống. Bảng kê khai tài sản, thu nhập trong khung cảnh pháp lý đó sẽ thực sự là một công cụ PCTN hữu hiệu.

3.2. Về minh bạch thông tin

Quyền nắm bắt thông tin của chủ thể  

Biết tường tận những gì đang diễn ra chung quanh là điều kiện cần, thậm chí tối cần, cho việc thực hiện quyền được sống trong không gian chung, một trong những quyền cơ bản của con người trong xã hội có tổ chức. Đơn giản, chỉ khi nào nhìn nhận được đầy đủ, chân thực về khung cảnh sống, đặc biệt là về những yếu tố tác động đến sự tồn tại của mình, con người mới có thể xác định phương án ứng xử phù hợp. Trong trường hợp đã hiểu rõ đúng, sai, thực, hư mà làm trái, con người sẽ chịu trách nhiệm trước xã hội, trước đồng loại.  

Với tư cách là người đảm nhận chức năng bảo đảm tính có tổ chức của xã hội, nhà chức trách có nghĩa vụ tạo điều kiện thuận lợi nhất cho việc thực hiện quyền được biết của công dân trong khuôn khổ trật tự xã hội. Đặc biệt, môi trường giao tiếp xã hội trong mối quan hệ giữa nhà chức trách và công dân phải luôn có một giao diện minh bạch, vận hành trên cơ sở tôn trọng nghiêm ngặt luật chơi theo đó, "quyền được biết của công dân là nguyên tắc, quyền giữ bí mật của nhà chức trách là ngoại lệ”. Việc xác định các ngoại lệ thông tin "mật” phải được minh định trong văn bản quy phạm, bằng các quy tắc rành mạch với những câu từ trong sáng, dễ hiểu. Về nội dung, các ngoại lệ ấy phải được xây dựng dựa theo một hệ thống tiêu chí khách quan rõ ràng, cụ thể, tránh hiểu nhầm, hiểu theo nhiều nghĩa.

Minh bạch thông tin như là công cụ PCTN [9]

Giới hạn phân tích. Luật PCTN hiện hành có một loạt các quy định về công khai, minh bạch được cho là có tác dụng phòng ngừa tham nhũng. Các quy định ấy bao quát nhiều nhóm thông tin: liên quan đến hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong các lĩnh vực đa dạng (mua sắm, xây dựng, thu, chi tài chính, sử dụng đất, nhà, cung ứng dịch vụ công,...); liên quan đến việc thực hiện các chế độ, định mức, tiêu chuẩn; liên quan đến tài sản của quan chức;...

Thực ra, minh bạch thông tin, được hiểu là việc tạo hành lang thông thoáng cho người dân tiếp cận các thông tin cần thiết nhằm CTN, không hẳn là biện pháp PCTN đúng nghĩa ở riêng góc nhìn bảo vệ tài sản công. Việc quản lý công sản được tổ chức thực hiện theo một chế độ đặc trưng bởi vai trò chính và chủ động của các chủ thể quyền lực công có chức năng đặc thù, như cơ quan quản lý cấp trên, cơ quan thanh tra, kiểm toán nhà nước,... Các cơ quan này, nếu cần, có thể sử dụng quyền được luật pháp trao cho để thu thập thông tin phục vụ cho công việc của mình, mà không phải lệ thuộc quá nhiều vào nghĩa vụ bảo đảm minh bạch thông tin của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Sự tham gia của người dân vào hoạt động kiểm tra, kiểm soát, trên cơ sở nắm bắt thông tin liên quan, chỉ đóng vai trò phụ trợ, chủ yếu mang ý nghĩa tai mắt giám sát bổ trợ của nhà chức trách có thẩm quyền.

Minh bạch thông tin để PCTN chỉ thực sự có ý nghĩa trong việc bảo vệ tài sản tư nhân trước nguy cơ bị bòn rút, chiếm đoạt bởi quan chức. Thực tiễn quản lý nhà nước, không chỉ ở nước ta mà ở nhiều nước cho thấy, yêu cầu minh bạch thông tin xuất hiện chủ yếu trong lĩnh vực quan hệ công - tư và trong quá trình hình thành chính sách công trong khuôn khổ thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội. Từ kinh nghiệm của các nước, có thể thừa nhận rằng, việc giải quyết yêu cầu đó một cách thoả đáng đòi hỏi xây dựng không phải chỉ một luật chuyên biệt, mà cả một hệ thống gồm nhiều quy định xen vào các luật, nói chung các văn bản quy phạm chi phối các loại quan hệ công - tư và chính sách công thuộc nhiều lĩnh vực quản lý đa dạng[10]. Điều quan trọng là, về mặt nội dung, các quy định ấy phải tuân thủ các nguyên tắc nền tảng liên quan đến chất lượng của sự minh bạch. Ngoài ra, các quy định mang tính xác lập nghĩa vụ của cơ quan, cá nhân trong bộ máy quản lý liên quan đến việc bảo đảm minh bạch thông tin phải ghi nhận các chế tài thật cụ thể trong các trường hợp vi phạm. Nếu không, đó chỉ là các quy định mang tính hình thức, chiếu lệ.      

 Minh bạch thông tin trong quan hệ công - tư. Như đã nói, một trong những điều kiện thuận lợi cho sự hoành hành của nạn tham nhũng là sự tồn tại của những góc khuất mà ở nơi đó, người ta có thể thực hiện các giao tiếp nhằm trao đổi giữa một bên là ân sủng của người nắm quyền lực, bên kia là lợi ích vật chất.

Tuy nhiên, trong không ít trường hợp, việc tìm đến những góc khuất để giao tiếp có nguyên nhân chính là người chuyển giao lợi ích vật chất (người dân thường, cấp dưới,...) không biết được rằng, suy cho cùng, mình có quyền yêu cầu phục vụ theo pháp luật trong khuôn khổ giao tiếp chính thức tại công sở; trong nhiều trường hợp khác, người chuyển giao lợi ích vật chất không hề biết rằng mình đã cống nạp... một cách vô ích trong khi không thể trông đợi gì ở người nắm quyền lực đó.

Nói khác đi, nếu có được thông tin đầy đủ về tình trạng pháp lý của công việc đang hoặc dự tính thực hiện, cho phép hình dung các khả năng tiến triển của kế hoạch, dự án theo đuổi một cách tương đối chắc chắn, thì chủ kế hoạch, dự án có thể sẽ không nhờ đến các giao dịch ngầm để tác động vào ý chí của người này, người kia được cho là nắm giữ tiếng nói quyết định.

Điều quan trọng là phải làm thế nào đngười giao tiếp trong tư thế công dân, thường dân tin rằng các yêu cầu chính đáng của mình phải được và chắc chắn sẽ được cơ quan nhà nước đáp ứng thuận lợi trong thời gian thích hợp, một khi các thủ tục luật định được thực hiện đầy đủ; quy trình xử lý công việc, về phần mình, sẽ vận hành suôn sẻ mà không cần trợ lực bằng các "chất bôi trơn”.

Muốn đạt được điều đó, việc minh bạch hoá thông tin về thủ tục hành chính là tối cần thiết. Ngoài ra, cần bảo đảm sự tôn trọng tuyệt đối các cam kết của cơ quan nhà nước về thời hạn giải quyết các yêu cầu của người dân: một khi thời hạn đã hết mà công việc vẫn chưa xong, thì cơ quan nhà nước đương nhiên bị suy đoán là không làm tròn nhiệm vụ của mình và phải chịu trách nhiệm, trừ trường hợp chứng minh được rằng mình không có lỗi hoặc có sự kiện bất khả kháng. Luật cần đặt ra các biện pháp chế tài thật nghiêm đối với các vị trí trong bộ máy trong các trường hợp cố tình dây dưa, chậm trễ trong tác nghiệp dẫn đến việc không thể hoàn thành công tác đúng hạn luật định. Chính ở điểm này, luật Việt Nam đang bộc lộ sự thiếu sót và điều này khiến hiệu quả của các nỗ lực cải cách về thủ tục hành chính không được như mong muốn: một mặt, các ngành, các cơ quan được yêu cầu rà soát, làm cho tinh gọn các thủ tục hành chính thuộc thẩm quyền của mình, đồng thời hoàn chỉnh các quy định về thời hạn đối với từng thủ tục; nhưng mặt khác, người làm luật lại hầu như không đặt ra một chế tài nào cụ thể đối với hành vi vi phạm của các vị trí trong bộ máy hành chính công, ngoài những chế tài rất chung của pháp luật dân sự mà việc áp dụng trong lĩnh vực quan hệ công - tư không hề dễ dàng[11].        

Vả lại, giả sử có một hệ thống chế tài như thế, để chế tài không chỉ là lời hứa suông của người làm luật, phải phát huy vai trò giám sát, kiểm soát của người dân. Cụ thể, nên trao cho người dân, đặc biệt là người trực tiếp có quyền lợi ích liên quan trong một vụ, việc nào đó, quyền khởi kiện trước toà án hành chính yêu cầu xử lý những cán bộ, viên chức tắc trách trong tác nghiệp gây thiệt hại cho công dân. Các việc kiện này phải được giải quyết theo các thủ tục gọn, nhẹ và ít tốn kém để người dân có được sự tự tin cần thiết khi theo đuổi vụ án mà không phải mang tâm trạng "con kiến kiện củ khoai[12]. 

Minh bạch thông tin về chính sách công. Chính sách công, theo giả thiết, đề ra những định hướng, biện pháp lớn về tổ chức, quản lý của nhà chức trách công đối với đời sống xã hội. Được hiểu theo nghĩa đó, chính sách công thường tác động đến các lợi ích đa dạng, một cách thuận lợi hay bất lợi, tuỳ theo lợi ích phù hợp hay không phù hợp với mục tiêu của chính sách. Việc thông qua một dự án quy hoạch đối với một vùng đất mang lại cơ hội làm ăn cho nhà đầu tư, đồng thời đặt người dân vùng giải toả trước bài toán thay đổi chỗ ở và sinh kế; việc điều chỉnh giá xăng dầu có thể có lợi hoặc bất lợi cho người tiêu dùng tuỳ theo giá tăng hoặc giảm;...

Chưa bàn đến tác động của chính sách, bản thân quá trình hình thành của chính sách cũng có khả năng tạo ảnh hưởng đối với đời sống xã hội. Cụ thể, tuỳ theo dự báo về các khả năng định hình của chính sách mà những người có quan tâm có thể chuẩn bị cách ứng xử cho phù hợp. Chẳng hạn, biết trước Nhà nước chuẩn bị điều chỉnh lãi suất cơ bản theo hướng giảm, người ta sẽ ồ ạt đi gửi tiền để còn được hưởng lãi suất cao trong một thời gian; hoặc biết trước Nhà nước chuẩn bị phê duyệt dự án phóng một con đường qua một khu dân cư, người ta sẽ tìm cách mua những miếng đất dự kiến sẽ trở thành đất "mặt tiền" để chờ cơ hội khai thác khi đất lên giá.

Nếu thông tin về quá trình hình thành chính sách được công bố trọn vẹn và có thể được thu thập một cách dễ dàng, thì ít có khả năng giới đầu cơ tự do, thoải mái thao túng và thu những khoản siêu lợi. Về mặt lý thuyết, cũng chẳng có ai đầu cơ được một khi thông tin liên quan được giữ kín tuyệt đối cho đến ngày nó phải được công bố.

Nhưng tình hình sẽ khác đi một khi thông tin chỉ được cung cấp cho một nhóm người và bị bưng bít đối với phần còn lại của xã hội. Những người nắm giữ thông tin chính xác sẽ có điều kiện "đi trước" và giành phần lợi thế cho mình trong cuộc tìm kiếm lợi ích. Tất nhiên, trong điều kiện đó bản thân thông tin cũng trở thành một thứ có giá trị kinh tế, nghĩa là có thể dùng làm vật đánh đổi để lấy những thứ khác cũng có giá trị.

Người hoạch định chính sách, đồng thời là người tạo ra và nắm giữ thông tin gốc, hiểu rõ những điều này hơn ai hết. Phải làm thế nào để ngăn chặn, hạn chế khả năng họ bị lôi cuốn vào những cuộc trao đổi như thế. Giáo dục đạo đức công vụ cho quan chức là một biện pháp nhắm đến mục tiêu đó. Nhưng cách tốt nhất là làm thế nào để cái mà quan chức nắm giữ - thông tin về chính sách công - không có điều kiện trở thành một thứ bán được để lấy tiền. Kinh nghiệm của các nước cho thấy, thực hiện minh bạch hoá thông tin, làm cho thông tin được lưu hành thông suốt chính là cách tốt nhất.

Cụ thể, các quá trình xây dựng chính sách công phải diễn ra trong không gian mở với những điều kiện thuận lợi cho sự tham gia của người dân, một cách trực tiếp hoặc ít nhất là gián tiếp thông qua vai trò của đại biểu dân cử[13]. Phải tổ chức lấy ý kiến của người dân đối với các đề án chính sách, đặc biệt chú trọng việc thu thập ý kiến của những người chịu tác động bất lợi của chính sách dự kiến[14] Đối với những quyết định quan trọng, ảnh hưởng sâu rộng đến cuộc sống của một cộng đồng dân cư, có thể thậm chí lấy ý kiến biểu quyết của người dân theo thủ tục trưng cầu ý dân.          

Điều quan trọng nữa là cho đến ngày chính sách, quyết định mới được chính thức thông qua, người dân phải có quyền và có điều kiện thụ hưởng trọn vẹn khung cảnh của chính sách đang được thực thi mà không phải chịu bất kỳ hạn chế nào, đặc biệt là những hạn chế mang tính chất chuẩn bị, đón đầu cho sự ra đời của chính sách, quyết định mới. Chẳng hạn, cho đến lúc được tăng giá, hàng hoá thiết yếu phải được mua bán một cách bình thường; cho đến khi quy hoạch được thông qua, người dân trong vùng đất có liên quan phải được phép xây dựng, cải tạo nhà cửa, mua bán bất động sản trong những điều kiện hiện hữu về chính sách, luật pháp;... Cần có những cam kết mạnh mẽ từ phía nhà chức trách, bằng cách được ghi nhận trong luật, về việc bảo đảm điều này: người nào có trách nhiệm mà để thị trường bị giới đầu cơ lũng đoạn, để nạn quy hoạch treo làm khổ dân[15], thì phải từ chức hoặc bị chế tài kỷ luật, thậm chí bị truy cứu trách nhiệm hình sự, dân sự.../.



[1] Tham khảo Stanford Encyclopedia of Philosophy, Corruption, http://plato.stanford.edu/entries/corruption/.  

[2] Về mặt lý thuyết, có thể dùng camera để ghi hình tất cả hoạt động giao tiếp công cộng của một người. Nhưng rốt cuộc, chi phí xã hội bỏ ra để lắp đặt thiết bị thu hình ở khắp nơi quan chức có thể lui tới sẽ là một con số khổng lồ. Chưa nói đến việc không thể đặt camera ở những góc riêng tư, như nhà riêng, phòng nghỉ... Cũng không thể theo dõi quan chức khi họ đi ra nước ngoài. Ngoài ra, rất nhiều vụ tham nhũng được tiến hành trót lọt thông qua vai trò của những người đóng thế, như vợ, con của quan chức. Không thể đặt thiết bị theo dõi hành vi của từng người mọi lúc, mọi nơi.      

[3] Cải thiện thu nhập chính thức của công chức là một trong những biện pháp CTN thường được nhắc tới: Bảo Bảo, Trông vào lương hay vào lợi lộc, http://www.thesaigontimes.vn/Home/xahoi/doisong/71803; http://doithoaitre.vtv.vn/Article.aspx?Control=ArticleDetail&cid=19&id=773. Nói cách khác, từ kinh nghiệm dân gian "bần cùng sinh đạo tặc”, người ta tin rằng, nếu có thể sống được bằng đồng lương, thì công chức ít quan tâm đến việc khai thác các khả năng kiếm tiền khác, nhất là kiếm tiềm bằng con đường phi pháp. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, công chức không chỉ mong đủ sống mà còn muốn phát tài. Nếu công chức muốn làm giàu thì không thể chỉ dựa vào lương bổng.

[4] Để vụ việc được xúc tiến nhanh trong điều kiện công chức có tiếng nói quyết định, tốt nhất là làm thế nào để công chức cảm thấy hài lòng và vui vẻ. Một món quà lót tay, thể hiện dưới hình thức đơn giản nhất là một số tiền đựng trong một phong bì giấu kín trong tập hồ sơ được chuyển giao, là cách giải quyết được lựa chọn đối với vấn đề trong trường hợp điển hình. Ai cũng hiểu rằng việc mua bán ấy là trái luật và trái cả đạo đức, có thể bị lên án và bị trừng phạt một khi bị phanh phui; nhưng rồi ở nơi này, nơi nọ người ta vẫn làm, nghĩa là chấp nhận đương đầu với rủi ro. Để tránh bị phát hiện, các cuộc trao đổi không ngừng được cải tiến về quy cách, thao tác giao tiếp với mức độ tinh vi, kín đáo ngày càng cao.

[5] Suy cho cùng, chẳng quan chức nào muốn ở trong tình cảnh buộc phải chính thức và công khai lên tiếng khẳng định rằng mình là người lương thiện và đã làm giàu một cách đàng hoàng: một khi phải nói như thế, thì hẳn đã và đang có nhiều điều tiếng xung quanh nói ngược lại, rằng mình là kẻ bất lương và đã làm giàu một cách phi pháp. Đặc biệt, làm việc thanh minh đó trong khuôn khổ một vụ điều tra pháp lý về tham nhũng là điều không dễ chịu chút nào: xem, Long Giang, Đừng để CTN như đánh vào không khí, http://sgtt.vn/Ban-doc/164711/Dung-de-chong-tham-nhung-nhu-danh-vao-khong-khi.html .

[6] Như bảng kê khai đang được áp dụng cho quan chức theo pháp luật hiện hành ở Việt Nam: xem mẫu kê khai tài sản ban hành kèm theo Thông tư số 556/2007/TT-TTCP ngày 26/3/2007 của Thanh tra Chính phủ..

[7] Những bảng khai chi tiết có thể đòi hỏi thông tin về lai lịch của người đã chuyển giao tài sản cho người khai.

[8] Trong thời kỳ đầu áp dụng Nghị định số 37/2007/NĐ-CP ngày 9/3/2007 về minh bạch tài sản, các bảng kê khai được quản lý theo chế độ áp dụng đối với tài liệu mật đúng nghĩa. Mãi đến khi có Nghị định số 68/2011/NĐ-CP ngày 08/8/2011, bảng kê khai mới được công bố, nhưng chỉ trong phạm vi hẹp, một cách "rụt rè". Xem Nghị đnh số 68/2011/NĐ-CP, đã dẫn, Điều 1, 3. Sửa đổi bổ sung Điều 11 (Nghị định 37 - TG).    

[9] Có thể tham khảo, Susan Rose-Ackerman, Corruption and Government: Causes, Consequences and Reform, Cambridge, Cambridge University Press, 1999.

[10] Mấy năm nay, một dự luật về tiếp cận thông tin đang được xây dựng như là khung pháp lý cho quyền tự do nắm bắt thông tin của công dân. Nhiều ý kiến cho rằng, Luật Tiếp cận thông tin cũng thuộc nhóm các luật chứa đựng các quy tắc về minh bạch thông tin phục vụ mục tiêu PCTN. Nhưng thực ra, Luật này liên quan đến việc thực hiện các quyền chủ thể mang ý nghĩa quyền cơ bản của công dân trong đời sống chính trị, hơn là ý nghĩa công cụ PCTN trực tiếp.

[11] Một trong những loại quan hệ công - tư đang hình thành và có tiềm năng phát triển lớn là quan hệ đối tác công - tư nhằm triển khai các dự án phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là trong lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng. Đây được coi là loại quan hệ đặc biệt nhạy cảm, bởi đối tác tư nhân, theo giả thiết, là một nhà đầu tư có thực lực về tài chính. Trong điều kiện đối tác công - tư được xác lập trên cơ sở đấu thầu, sự công khai, minh bạch là cần thiết để việc đấu thầu diễn ra một cách sòng phẳng và sự thắng, thua của nhà thầu tư nhân có điều kiện được xác lập phù hợp với mức độ hợp lý, thuyết phục của các dự án tham gia đấu thầu và nhất là với năng lực của nhà thầu. Cho đến nay, khung pháp lý đúng nghĩa điều chỉnh quan hệ đối tác công - tư hầu như chưa có.  

[12] Trong khung cảnh Luật Tố tụng hành chính hiện hành, người dân có thể kiện cơ quan, cá nhân trong bộ máy hành chính ra toà án hành chính do tắc trách, trong khuôn khổ một vụ kiện về hành vi hành chính. Tuy nhiên, với một bộ quy tắc áp dụng chung cho tất cả các vụ án hành chính, không phân biệt tính chất, tầm vóc, sẽ rất khó để người dân bình thường có được "hứng thú" để tiến hành cả một vụ kiện chỉ vì bức xúc về một hay nhiều vi phạm nhỏ của một vài vị trí nào đó trong quy trình thủ tục hành chính. Rốt cuộc, rất nhiều vi phạm nhỏ đã bị bỏ qua.

Đáng nói nữa là hiện tượng người dân, để tránh phải chịu những vướng víu "lặt vặt" trong quá trình giao tiếp với cơ quan chức năng, đã buộc phải chi ra một ít tiền để mua lại những rủi ro gây phiền toái đó. Hậu quả là sự tràn lan của nạn tham nhũng vặt trong hệ thống hành chính công.         

[13]Susan Rose-Ackerman, Corruption and Government, In International Peacekeeping, quyển 15, số 3, Taylor&Francis, 6/2008, tr. 339.

[14]  Theo Luật Quy hoạch đô thị ngày 17/6/2009, Điều 20 khoản 1: Cơ quan, tổ chức lập quy hoạch đô thị.... có trách nhiệm lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư có liên quan về nhiệm vụ và đồ án quy hoạch đô thị. Điều khoản kế tiếp của Luật này còn quy định các thời hạn để thu thập các ý kiến cần thiết. Tuy nhiên, cũng như bao nhiêu quy định ràng buộc nghĩa vụ của cơ quan có thẩm quyền, các quy định này không được bảo đảm thực hiện bằng những chế tài cụ thể.

                Hơn nữa, cho đến nay chưa có quy định nào điều chỉnh thái độ của cơ quan có thẩm quyền trong việc tiếp thu ý kiến đóng góp của cơ quan, tổ chức và người dân đối với dự án quy hoạch, đặc biệt là các ý kiến xoay quanh vấn đề xung đột lợi ích trong khuôn khổ thực hiện quy hoạch dự kiến. Một khi không chịu sức ép nào để phải cân nhắc, suy nghĩ về những ý kiến đóng góp, nhất là những ý kiến mang tính chất phản biện, thì tự nhiên, người ta chẳng tội gì tìm cách dung nạp những ý tưởng trái ngược đến từ bên ngoài trong quá trình hoàn thiện đề án quy hoạch.      

 

[15] Có hai loại quy hoạch treo: quy hoạch đã được thông qua nhưng không được thực hiện và quy hoạch được dự kiến sẽ thông qua. Đi với người dân, cả hai loại quy hoạch treo đều dẫn đến cùng một thứ tác hại là làm tê liệt, đóng băng cuộc sống ở khu vực liên quan: không xây dựng mới, không mở rộng, thay đổi lớn so với cái hiện có; ngoài ra, người dân vùng quy hoạch chẳng biết tương lai của mình sẽ ra sao do chẳng có gì ngã ngũ. 

Loại quy hoạch treo thứ nhất không hẳn có liên quan đến vấn đề minh bạch thông tin. Suy cho cùng, quy hoạch đã được thông qua mà không thực hiện được là do sự yếu kém của bộ máy quản lý.

Chỉ còn loại quy hoạch treo thứ hai. Thực ra, luật không cn trả lời câu hỏi liệu cho đến ngày quy hoạch được chính thức thông qua, người dân có hay không quyền ứng xử phù hợp với các quy tắc đang được áp dụng, bởi quyền này có được một cách đương nhiên. Vấn đề là có hẳn một xu thế ứng xử trong hệ thống quản lý nhà nước đặc trưng bởi việc dựa vào "dự kiến" quy hoạch sẽ được thông qua để đặt ra các rào cản đối với các hành vi được cho là không phù hợp với quy hoạch trong tương lai. Kiểu ứng xử này, suy cho cùng, hoàn toàn trái với Hiến pháp. Để đẩy lùi nó, cần phát huy vai trò giám sát của Quốc hội, nói chung của các thiết chế dân cử đối với hoạt động của chính quyền địa phương.     


Ý kiến bạn đọc
Tham gia ý kiến về bài viết trên
Ý kiến của bạn:
Mã xác nhận:   Gửi