Chế độ kinh tế trong Hiến pháp 1992 - phát hiện một số bất cập và kiến nghị hướng sửa đổi

Đối với sinh hoạt kinh tế của một quốc gia, một bản hiến pháp tốt cần có những loại quy định gì? Chương Chế độ kinh tế của Hiến pháp 1992 hiện hành có những điểm gì cần phải sửa và hướng sửa đổi là gì? Đó là vài câu hỏi có thể cần được thảo luận. Bài viết ngắn dưới đây góp vài thiển ý lạm bàn về nhu cầu sửa đổi chương chế độ kinh tế trong bối cảnh hiện nay.

Nhìn nhận lại thành tựu của Chương Chế độ kinh tế Hiến pháp 1992

Tuy không có thay đổi đáng kể về chính thể và các nguyên tắc tổ chức quyền lực công cộng, song trên lĩnh vực kinh tế, Hiến pháp 1992 đã lặng lẽ xa rời một cách đáng kể mô hình hiến pháp Xô-viết. Về danh nghĩa, vẫn giữ nguyên định hướng về sở hữu toàn dân và kinh tế quốc doanh, song trên thực tế, Việt Nam đã chấp nhận kinh tế cá thể, kinh tế tư bản, tuyên bố không quốc hữu hóa tài sản hợp pháp của cá nhân, cam kết thực hiện một nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước và theo định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN) quy định tại các Điều 15, 17, 19, 21, 23 của Hiến pháp 1992. Sự đón nhận - ban đầu còn dè dặt - này đối với kinh tế tư nhân và các quy luật thị trường đã từng bước dẫn tới chấm dứt sự thống trị của nền kinh tế kế hoạch hóa hoạt động theo chỉ tiêu và mệnh lệnh. Vào năm 2001, những sửa đổi uyển chuyển lại tiếp diễn, Việt Nam mạnh dạn đón nhận nền kinh tế thị trường, cởi mở hơn với nền kinh tế tư bản tư nhân, khiêm tốn hơn với vai trò then chốt, chủ đạo của kinh tế quốc doanh (các Điều 2, 15, 16, 21 - Hiến pháp 1992 sửa đổi 2001). Có thể quan sát thấy những thay đổi này song hành với đường lối tự do hóa nền kinh tế và dân chủ hóa đời sống chính trị đang diễn ra nhanh chóng ở nước ta. Vào thời điểm hiện nay, nửa triệu doanh nghiệp tự do cạnh tranh trong một nền kinh tế tương thông với thị trường thế giới, các doanh nghiệp quốc doanh cũng đã chuyển thành các công ty thương mại hướng tới cùng một chế độ pháp lý như doanh nghiệp dân doanh. Dù Nhà nước có sở hữu phần vốn góp trong nhiều công ty, song nền kinh tế Việt Nam về căn bản đã vận hành theo những nguyên lý tương tự một nền kinh tế tư bản, chịu sức ép mạnh mẽ của cạnh tranh và động cơ lợi nhuận. Thậm chí các định hướng XHCN, ví dụ phân chia phúc lợi một cách công bằng, bảo vệ người yếu thế, bảo vệ người làm công, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và tài sản công cộng… đôi khi bị sao nhãng và mờ nhạt dần dưới sức ép của mục tiêu lợi nhuận. Sau gần 30 năm Đổi mới, có thể nhận thấy những sửa đổi uyển chuyển trong chương Chế độ kinh tế của Hiến pháp 1992 đã tạo ra sự chấp nhận rộng rãi đối với nền kinh tế tư nhân, đối với các nguyên tắc của thị trường cạnh tranh và thái độ bảo hộ của Nhà nước đối với tự do sở hữu, tự do kinh doanh và tự do cạnh tranh của người dân. Đó là nguyên nhân căn bản dẫn tới những thay đổi to lớn trong đời sống kinh tế, chính trị và xã hội ở Việt Nam.

Duy trì cam kết của chính quyền

Hiến pháp của nhiều nước phát triển không có chương chế độ kinh tế, không có nhu cầu và thói quen đưa ra các tuyên bố của Nhà nước về các thành phần kinh tế, càng không khẳng định nền kinh tế quốc doanh là chủ đạo. Tự do kinh doanh là quyền đương nhiên của người dân, trách nhiệm ban hành và thực thi chính sách để sửa chữa khuyết tật của thị trường là của Nhà nước, những sự thật hiển nhiên này không cần xuất hiện trong Hiến pháp. Nếu có liên quan đến đời sống kinh tế, người ta cho rằng, chức năng của Hiến pháp là kiểm soát quyền lực công cộng, giúp cho hành vi can thiệp của Nhà nước vào đời sống kinh tế cần minh bạch, đáng tin cậy và có thể dự báo trước được. Mặc dù vậy, một chính quyền cần có những tuyên bố và cam kết rõ ràng về các chính sách đối với đời sống kinh tế, ví dụ cam kết bảo đảm nền kinh tế thị trường và vai trò điều tiết của Nhà nước, trong đó Nhà nước dẫn dắt tăng trưởng và có trách nhiệm phân bổ phúc lợi, bảo đảm những giá trị công bằng được coi là tôn chỉ của những người theo chủ nghĩa xã hội. Vì vậy, như là cam kết của Nhà nước Việt Nam đối với sở hữu tư nhân, nền kinh tế tư hữu, cam kết duy trì các nguyên tắc của nền kinh tế thị trường cạnh tranh, 15 điều của Chương Chế độ kinh tế của Hiến pháp 1992 là cần thiết, chúng cần được duy trì trong Hiến pháp. Nói cách khác, chương Chế độ kinh tế, theo thiết kế hiện nay của Hiến pháp 1992, với tư cách là một cam kết và bảo đảm của chính quyền, là một nội dung quan trọng của Hiến pháp, cần được duy trì. Việc thể hiện thành một chương riêng hay lồng ghép vào các tuyên bố khác chỉ là vấn đề kỹ thuật. Điều quan trọng là xã hội Việt Nam cần một cam kết và bảo đảm lâu dài của chính quyền với nền kinh tế thị trường. Thực ra, các cam kết thể hiện qua 15 điều của Chương Chế độ kinh tế của Hiến pháp 1992 hiện hành là đủ và không cần phải chỉnh sửa đáng kể vẫn có thể phù hợp cho Việt Nam trong vài thập niên tới. Cho đến khi cấu trúc xã hội, tương quan quyền lực giữa các giai tầng trong xã hội Việt Nam đổi thay căn bản, có thể chương này mới cần được viết lại. Vào thời điểm hiện nay, theo thiển ý của chúng tôi, sức ép xã hội chưa đủ lớn cho những đổi thay căn bản trong Hiến pháp 1992, nếu có chỉ là những chỉnh sửa nhỏ mang tính kỹ thuật, các định hướng của Hiến pháp 1992 vẫn được duy trì.

Góp phần đánh giá Chương Chế độ kinh tế của Hiến pháp 1992

Trong điều kiện có thể chỉnh sửa 15 điều của Chương Chế độ kinh tế Hiến pháp  1992, theo sơ khảo chúng của tôi, có thể nêu ra 06 cụm vấn đề dưới đây để thảo luận và lựa chọn định hướng sửa đổi. Dưới đây xin nêu 06 vấn đề và tương ứng là 06 đề xuất hướng thảo luận để chỉnh sửa các điều liên quan trong Chương Chế độ kinh tế của  Hiến pháp 1992.

Vấn đề 1: Có nên chia cắt nền kinh tế thành nhiều thành phần? Từ một nền kinh tế căn bản dựa trên quốc doanh và kinh tế tập thể theo quy định của Hiến pháp 1980, Hiến pháp  1992 đã ghi nhận nền kinh tế với ít nhất 06 thành phần (xem Điều 16 Hiến pháp 1992, gồm: kinh tế nhà nước - Điều 19, kinh tế tập thể - Điều 20, kinh tế tư bản tư nhân - Điều 21, khu vực kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài - Điều 25). Dù cam kết các thành phần kinh tế đều bình đẳng trước pháp luật (Điều 22), song trong Hiến pháp 1992 lại có những quy định mang tính mâu thuẫn, ví dụ Điều 19 quy định kinh tế nhà nước là chủ đạo, đầu tư nước ngoài được khuyến khích (Điều 25), nhưng trong cách hành văn của Điều 21 không cho thấy sự khuyến khích kinh tế tư bản tư nhân trong nước. Trong thời buổi hiện nay, cần thảo luận có nên chia cắt nền kinh tế thành các khu vực kinh tế như vậy hay không, càng không nên công khai ưu ái kinh tế nhà nước, khuyến khích đầu tư nước ngoài, trong khi tư bản tư nhân trong nước chỉ ghi nhận ở mức độ được phép. Sự phân chia và đối xử có tính phân biệt này liệu có nên tiếp tục duy trì không?

Vấn đề 2: Có nên coi sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng, kinh tế nhà nước là chủ đạo? Các Điều 15, 19 Hiến pháp 1992 nhấn mạnh vào vai trò chủ đạo của nền kinh tế nhà nước (quốc doanh), đầu tư nhà nước và sở hữu toàn dân. Đây là nội dung cần được thảo luận thêm, bởi, hướng tới XHCN, có lẽ mục đích điều tiết phúc lợi, công bằng xã hội mới là quan trọng, quốc hữu hóa chỉ là một trong số những công cụ đạt tới mục đích đó. Cam kết đối xử bình đẳng, ngoài việc xóa dần khái niệm các thành phần kinh tế, cần thảo luận để thu hẹp khu vực kinh tế nhà nước, càng không nên khẳng định nền kinh tế nhà nước là chủ đạo hoặc then chốt.

Vấn đề 3: Thực tế phân tán của sở hữu toàn dân. Như đã được thảo luận ở nhiều diễn đàn khác nhau, quy định về sở hữu toàn dân theo Điều 17 Hiến pháp 1992 của Việt Nam còn ẩn chứa nhiều điều không rõ ràng, thứ nhất, sở hữu toàn dân với quyền định đoạt được phân bổ cho Chính phủ, các tập đoàn kinh tế nhà nước, các bộ và Ủy ban nhân dân các tỉnh với nguy cơ quyền được trao chưa tương xứng với trách nhiệm giải trình, thêm nữa, quá trình sử dụng và định đoạt những khối tài sản được gọi là sở hữu toàn dân khó đánh giá bởi hạn chế về nhiệm kỳ của những người được ủy quyền; thứ hai, sở hữu tư nhân đã phát triển mạnh mẽ, sở hữu của các nhà tư bản, cư dân đô thị đã được bảo vệ ngày càng vững chắc, nhưng quyền sử dụng đất của người nông dân còn khá mong manh, đất đai của nông dân dễ dàng bị thu hồi vĩnh viễn với giá do Nhà nước ấn định. Nghịch lý này tạo ra bất công xã hội lớn, một mặt hạn chế đầu tư lâu dài vào khu vực nông nghiệp và nông thôn, biến nông dân trở thành lực lượng xã hội gánh chịu chi phí cho quá trình cải cách, mặt khác, tạo cơ hội cho tham nhũng và sự băng hoại đạo đức công chức và uy tín của chính quyền. Vì lẽ ấy, cần nghiên cứu để đưa ra những tuyên bố mạch lạc hơn, buộc chính quyền phải bị giám sát chặt chẽ hơn khi can thiệp vào tài sản tư của người dân. Quan chức nhà nước, các tập đoàn kinh tế nhà nước, những doanh nghiệp có cơ hội tiệm cận các nguồn tài nguyên quốc gia, từ hầm mỏ, khai khoáng, đất đai, bờ biển, mua sắm công cho đến đấu thầu quota xuất khẩu (ví dụ gạo), những độc quyền kinh tế (ví dụ phân phối xăng dầu, điện lực) trên thực tế là những người có ưu thế kiểm soát các tài nguyên kinh tế ở Việt Nam. Đảm bảo công bằng, quá trình này cần được minh bạch và bị kiểm soát, làm cho mọi người dân đều có cơ hội tiệm cận rộng rãi hơn với những cơ hội này, đây cần là một tuyên bố chính trị nhằm kiểm soát và phân phối phúc lợi một cách công bằng. Sở hữu công cộng, kiểm soát đầu tư công, khuyến khích và bảo đảm cạnh tranh cần được đánh giá để thể hiện thành một tuyên bố mạch lạc hơn, thể hiện sự chấp nhận rộng rãi hơn nguyên tắc cạnh tranh và tự chịu trách nhiệm trong đời sống kinh tế.

Vấn đề 4: Xem xét lại quyền đại diện sở hữu toàn dân của Chính phủ (Điều 112.4 Hiến pháp 1992). Cụ thể hóa các điều 16, 17 và khoản 4 Điều 112 Hiến pháp 1992, theo khoản 6 Điều 9 Luật Tổ chức Chính phủ 2001, Chính phủ trở thành chủ thể thực thi quyền quản lý và sử dụng tài sản thuộc sở hữu toàn dân và tài nguyên quốc gia, trong đó bao gồm: (i) thực thi quyền chủ sở hữu đối với toàn bộ tài nguyên đất đai, (ii) thực thi quyền sở hữu đối với các doanh nghiệp có phần vốn góp của Nhà nước, (iii) thực thi các quyền đầu tư công từ tài sản quốc gia. Đây là những quyền lực cực kỳ to lớn, cần được thảo luận có nên trao cho Chính phủ hay những thiết chế ủy thác giám sát công sản khác thực hiện.

Vấn đề 5: Tăng cường bảo hộ sở hữu tư nhân (Điều 23). Sở hữu tư nhân của người dân cần được Nhà nước bảo hộ một cách hiệu quả, đặc biệt là các tài sản có giá trị như nhà đất. Cam kết không quốc hữu hóa, hoặc trưng mua, trưng dụng vì lý do an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia của Điều 23 là một đảm bảo tốt, song cần được đẩy mạnh thành thái độ bảo hộ sở hữu tư nhân của Nhà nước, ví dụ thể hiện qua hệ thống đăng ký vật quyền thống nhất. Chế độ sở hữu của Việt Nam hiện hành, ví dụ nhà đất, hiện nay được quản lý phân tán, đăng ký quyền sử dụng (QSD) đất tách với các giao dịch bảo đảm liên quan đến sở hữu nhà ở, từ đây cần nhấn mạnh trách nhiệm bảo đảm sở hữu tư nhân của Nhà nước. Cũng như vậy, QSD đất của nông dân được bảo hộ yếu, dễ bị thu hồi vì các lý do được định nghĩa rộng hơn nhiều quy định tại Điều 23 Hiến pháp 1992. Ngoài ra cần lưu ý nhà, công trình xây dựng của nông dân là tài sản tư nhân, nếu chiểu theo Điều 23 Hiến pháp 1992 thì không thể thu hồi, di dời và đền bù, mà phải tuân theo các quy định khắt khe của trưng mua.

Vấn đề 6: Giới hạn điều tiết của Nhà nước đối với nền kinh tế. Điều 26 Hiến pháp  1992 dường như có chủ đích khẳng định tôn chỉ của chính quyền khi điều hành nền kinh tế. Sau 30 năm đổi mới, có thể cần thảo luận những nguyên tắc khi Nhà nước can thiệp vào thị trường. Hiển nhiên, Nhà nước có thể can thiệp trực tiếp bằng các sở hữu và đầu tư của Nhà nước, thông qua chính sách điều tiết hoặc các chính sách thuế, song cần nhấn mạnh kỷ luật thị trường và sự điều tiết của Nhà nước phải được đặt vào những giới hạn, ví dụ: Nhà nước chỉ can thiệp khi thị trường thất bại, mục đích can thiệp nhằm phân bổ phúc lợi, Nhà nước khuyến khích và tôn trọng tự do cạnh tranh, coi đó là sức ép tự điều tiết tốt nhất của nền kinh tế. Những vấn đề này cần được thảo luận và nêu thành một tôn chỉ cho điều tiết của Nhà nước trong bối cảnh mới.

 

Sáu đề xuất hướng sửa đổi Chương Chế độ kinh tế Hiến pháp 1992

 Từ những quan sát ở trên, theo thiển nghĩ của chúng tôi, có thể thảo luận hướng tới sửa đổi 15 điều của Chương Chế độ kinh tế chí ít với 06 nội dung dưới đây:

Đề xuất 1: Từ bỏ tư duy cát cứ chia nền kinh tế thành 06 thành phần khác nhau (sửa Điều 16 Hiến pháp 1992). Nếu được, nên ghi nhận cam kết của chính quyền thực hiện nền kinh tế Việt Nam là nền kinh tế thị trường có điều tiết nhằm phân bổ phúc lợi một cách hài hòa cho các giai tầng nhân dân, giữ gìn tài nguyên quốc gia cho các thế hệ, đảm bảo cân đối giữa phát triển và an ninh sinh thái, bảo vệ môi trường.

Đề xuất 2: Nhấn mạnh cam kết tôn trọng tự do sở hữu, tự do kinh doanh, tự do cạnh tranh (sửa Điều 15 Hiến pháp 1992). Nền kinh tế thị trường phải dựa trên 03 sự tự do: tự do sở hữu, tự do kinh doanh và tự do cạnh tranh. Cần nhấn mạnh cam kết của chính quyền với các tự do này. Muốn vậy phải từ bỏ các ưu ái đối với kinh tế nhà nước và sở hữu toàn dân, không ghi nhận đó là nền tảng hay chủ đạo.

Đề xuất 3: Cam kết bảo hộ hiệu quả hơn sở hữu tư nhân (sửa Điều 23 Hiến pháp 1992).Không chỉ cam kết không quốc hữu hóa, Nhà nước phải cam kết bảo hộ một cách hiệu quả sở hữu tư nhân, thực hiện chế độ đăng ký vật quyền thống nhất, tiện lợi, hiệu quả, làm cho chế định sở hữu không phân tán như hiện nay. Hạn chế quyền thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế của Nhà nước, chỉ thu hẹp bởi các lý do an ninh, quốc phòng như ghi nhận tại Điều 23 Hiến pháp 1992.

Đề xuất 4: Xác lập sở hữu của chính quyền trung ương, chính quyền địa phương, từng bước lùi dần khỏi quan niệm sở hữu toàn dân (sửa Điều 17 Hiến pháp 1992). Cùng với việc làm rõ cấp chính quyền, cần ghi nhận sở hữu của các cấp chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, từng bước làm cho sở hữu toàn dân rõ chủ.

Đề xuất 5: Kiểm soát quyền đại diện sở hữu toàn dân của Chính phủ, thiết lập các ủy ban quản lý công sản có sự tham gia rộng rãi của nhân dân (sửa Điều 112.4 Hiến pháp 1992).

Đề xuất 6: Định nghĩa lại chức năng kinh tế của Chính phủ, chuyển từ kinh doanh trực tiếp sang điều tiết (sửa các điều 19, 26 Hiến pháp  1992).

Kết luận

Thành tựu kinh tế đã đạt được là bằng chứng cho tính đúng đắn của những điều chỉnh chế độ kinh tế từ Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2001). Đây là những đảm bảo quan trọng, không thể thiếu cho kinh tế tư nhân phát triển, góp phần thúc ép kinh tế nhà nước chịu sức ép của kỷ luật thị trường. Chương Chế độ kinh tế của Hiến pháp 1992 đã mở đường cho những chuyển đổi đầy khó khăn này. Bớt dần kinh doanh trực tiếp, Nhà nước đang chuyển sang chức năng điều tiết phúc lợi. Chương Chế độ kinh tế hiện hành, kể cả trong trường hợp không được thay đổi đáng kể, vẫn có thể là khung khổ hiến pháp phù hợp cho những giai đoạn phát triển tiếp theo của nền kinh tế nước ta. Nếu có quyết tâm chính trị sửa chương này, chính quyền cần tuyên bố rõ ràng hơn về chế độ sở hữu, nhất là sở hữu đất đai của nông dân. Ngoài ra, chương Chế độ kinh tế cần được yểm trợ tốt hơn bởi những cải cách tiếp theo trong tổ chức quyền lực nhà nước, nhất là phân tách giữa lập pháp, hành pháp chính trị và hành chính công vụ cũng như xây dựng một quyền lực tư pháp đủ độc lập để đảm bảo công lý, giảm rủi ro pháp lý cho người kinh doanh.

 

PGS, TS. Phạm Duy Nghĩa - Khoa Luật và Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright, Đại học Kinh tế TP 

 www.nclp.org.vn

Ý kiến bạn đọc
Tham gia ý kiến về bài viết trên
Ý kiến của bạn:
Mã xác nhận:   Gửi