Sửa đổi Hiến pháp nhằm đổi mới và kiện toàn hệ thống chính trị

1. Bảo đảm nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước

1.1. Khôi phục quyền phúc quyết (trưng cầu dân ý) của người dân đối với Hiến pháp và các vấn đề quan trọng của đất nước

Hiến pháp là đạo luật do nhân dân tạo nên. Nhân dân, với tư cách là chủ thể gốc của quyền lực nhà nước, tự mình đưa ra những giới hạn cho hoạt động của chính quyền. Về nguyên tắc, quyền lực nhà nước nói chung, quyền lực của Quốc hội nói riêng, chỉ là quyền lực được ủy nhiệm. Nếu Quốc hội tự mình làm ra Hiến pháp, sửa đổi và thông qua nó mà không có sự tham gia, phê chuẩn của chủ thể quyền lực gốc là một việc làm mang tính đơn phương, không đúng với tinh thần “mọi quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân”.

Quyền phúc quyết là quyền được quyết định trực tiếp của người dân. Tất nhiên, người dân không thể quyết định trực tiếp mọi vấn đề. Do tính chất của hiến pháp là đạo luật cơ bản quy định quan hệ của nhà nước với người dân, do vậy, quyền phúc quyết đối với hiến pháp (cũng như các sửa đổi hiến pháp) cần được xem như là dấu hiệu cơ bản nhất của quyền làm chủ, của sự đồng thuận, tự nguyện tuân thủ quyền lực do chính người dân ủy nhiệm.     

Ngoài quyền phúc quyết hiến pháp, người dân có thể có quyền phúc quyết đối với một số vấn đề lớn, trọng đại khác liên quan đến vận mệnh quốc gia như việc gia nhập một số liên minh, cộng đồng, quyết định một số các dự án lớn gây tranh cãi và có khả năng ảnh hưởng sâu rộng cả về giá trị đạo đức truyền thống, cũng như phúc lợi cuộc sống (chẳng hạn như Luật về “tự chết nhân đạo”, nhân bản vô tính, năng lượng nguyên tử v.v..). 

Như vậy, Hiến pháp cần phải được người dân tự mình phê chuẩn thông qua một cuộc trưng cầu dân ý. Hành vi bỏ phiếu phúc quyết Hiến pháp của người dân sẽ làm tăng thêm độ “thiêng” của văn bản pháp lý này.

1.2. Bổ sung các điều khoản quy định cách thức để lựa chọn các đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân

Cách thức để lựa chọn những người đại diện cũng như bãi miễn họ là vấn đề rất quan trọng, được ghi nhận trong hầu hết các bản hiến pháp trên thế giới.

Ở Việt Nam, trong Hiến pháp năm 1992 chỉ quy định việc bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân được tiến hành theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín, nhưng Hiến pháp không quy định, các đại diện này được bầu ra bằng cách nào, điều kiện, quy trình và thủ tục để lựa chọn họ là gì? Do vậy, trong Hiến pháp cần bổ sung thêm điều khoản quy định cách thức lựa chọn các đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp, nên đưa ra giới hạn độ dài nhiệm kỳ của các vị trí quyền lực, các điều kiện về tuổi, cư trú, cách phân bổ đại biểu, trường hợp bổ sung các ghế bị khuyết...

Bầu cử là cơ hội để người dân lựa chọn các đại diện cho mình. Trong Hiến pháp cần quy định rõ về quyền bầu cử, các điều kiện, quy trình và thủ tục để người dân thực hiện quyền này. Có ba tiêu chí quan trọng để lượng hóa mức độ làm chủ của nhân dân: (i) mọi người dân trưởng thành, không phân biệt giới tính, dân tộc, tín ngưỡng, tài sản, địa vị v.v.. đều có số phiếu bầu ngang nhau (nguyên tắc bình đẳng về số lượng); (ii) khi đi bầu, người dân không chịu bất kỳ sức ép nào (nguyên tắc tự do thể hiện ý chí); (iii) người dân được thông tin đầy đủ về ứng cử viên, hoặc về vấn đề bỏ phiếu (nguyên tắc bỏ phiếu có trách nhiệm xã hội).

Các nguyên tắc này có thể được thể hiện khác nhau tùy hoàn cảnh mỗi nước. Đối với nước ta, nguyên tắc thứ ba đặc biệt quan trọng, vì theo quan điểm mác-xít, tự do chính là sự nhận thức được cái tất yếu. Nói cách khác, bầu cử phải dựa trên cơ sở của nhận thức lý tính và trách nhiệm xã hội, chứ không thể chỉ là sự nhận thức cảm tính và càng không thể là của lợi ích phe phái. Nếu sự tự do thể hiện ý chí (qua lá phiếu) không đi kèm với quyền được cung cấp thông tin trung thực và đầy đủ về người ứng cử, thì việc bỏ phiếu mới chỉ là dân chủ hình thức, mới chỉ là sự lựa chọn cảm tính và thậm chí là mù quáng. 

Vì vậy, để nâng cao mức độ làm chủ thực sự của người dân, Hiến pháp cần có các quy định về việc cung cấp thông tin đầy đủ, rõ ràng về các ứng cử viên. Dựa trên điều này, các luật có thể đưa ra quy định về các cuộc tranh biện giữa các ứng cử viên để không chỉ nâng cao tính minh bạch, trách nhiệm của người được dân ủy nhiệm, mà quan trọng hơn, đó còn là biện pháp giáo dục trách nhiệm công dân, nâng cao dân trí và huy động sức mạnh đại đoàn kết của toàn dân.

Trong thực tế, các bản hiến pháp của nước ta đều quy định quyền bầu cử của người dân thỏa mãn các tiêu chí của nguyên tắc (i) và (ii). Nhưng tất cả các bản hiến pháp đều không có quy định nào về nghĩa vụ của Nhà nước phải cung cấp cho người dân các thông tin đầy đủ và trung thực về các ứng cử viên - tức là thỏa mãn nguyên tắc (iii).

Quan sát các cuộc bầu cử ở nước ta gần đây cho thấy, việc cung cấp thông tin về các ứng cử viên mới chỉ dừng lại ở mức sơ lược lý lịch. Trong khi chúng ta đang thiếu các diễn đàn để cử tri tiếp xúc và tìm hiểu về các ứng cử viên, thì việc thiếu các thông tin như vậy khiến quyền làm chủ của người dân trở nên hình thức, thậm chí có những ứng cử viên không xứng đáng lại trúng cử. Do vậy, cần bổ sung điều khoản “cung cấp thông tin đầy đủ và trung thực về các ứng cử viên” vào Hiến pháp trong tương lai. 

2. Tính chất và phạm vi của quyền lực nhà nước

Như đã nói, người dân là chủ thể gốc của quyền lực nhà nước. Người dân không ủy nhiệm toàn bộ, chuyển nhượng toàn bộ quyền lực của mình cho Nhà nước, mà chỉ ủy nhiệm một số các quyền. Hiến pháp chính là sự hạn chế phạm vi quyền lực chung. Việc ghi nhận các quyền cá nhân của công dân trong Hiến pháp chính là một cách để giới hạn tính chất và phạm vi của quyền lực nhà nước.

Trong Hiến pháp hầu hết các nước trên thế giới đều ghi nhận một số quyền công dân mà Nhà nước bất khả xâm phạm như: tự do tư tưởng, tự do ngôn luận, tự do cư trú v.v.. Theo tiêu chí này, có thể nói, Hiến pháp 1946 là bản Hiến pháp quy định rõ nhất các quyền của công dân trong quan hệ với Nhà nước. Điều 10 của Hiến pháp 1946 quy định: “Công dân Việt Nam có quyền: tự do ngôn luận; tự do xuất bản; tự do tổ chức và hội họp; tự do tín ngưỡng; tự do cư trú, đi lại trong nước và ra nước ngoài”. Sau nhiều lần sửa đổi, tới Hiến pháp 1992, các quyền con người cơ bản của công dân dường như đã bị thu hẹp. Quyền tự do ngôn luận, tín ngưỡng… của nhân dân đã trở thành quyền tự do ngôn luận, tín ngưỡng… theo quy định của pháp luật. Quy định của pháp luật là sự cụ thể hóa Hiến pháp và sẽ không có vấn đề gì nếu các quy định này chuyển tải được tinh thần của Hiến pháp. Song, do nhiều nguyên nhân, các quyền hiến định cơ bản của công dân có thể bị giới hạn, thậm chí bị vô hiệu hóa bởi văn bản quy phạm pháp luật của các bộ, ngành, địa phương.

Do tính chất quan trọng và nhạy cảm của vấn đề, theo chúng tôi, các quyền này phải được cụ thể, hướng dẫn bởi các đạo luật do Quốc hội thông qua, chứ không thể là một văn bản dưới luật, nhằm hạn chế sự lạm dụng quyền lực của các cơ quan ban hành.

3. Phân công và kiểm soát quyền lực nhà nước

Sẽ là lý tưởng nếu những người đại diện cho nhân dân làm việc trong các cơ quan công quyền được sử dụng các quyền lực được ủy nhiệm để phục vụ cho lợi ích của người dân. Nhưng trên thực tế, những người nắm giữ quyền lực nhà nước luôn có xu hướng lạm dụng, sử dụng quyền lực nhà nước sai mục đích. Đây là những hành động đi ngược lại ý chí chung của người dân. Một trong những cách thức cơ bản để chống lại sự lạm dụng của các cơ quan quyền lực nhà nước là thiết lập một cơ chế kiểm soát quyền lực. 

Trong một nền dân chủ, có hai cách chính để kiểm soát quyền lực:

Kiểm soát định kỳ thông qua bầu cử: Đây là tiêu chí về kiểm soát quyền lực từ nhân dân và xã hội nói chung. Ngoài việc đánh giá các điều khoản về quy định nhiệm kỳ, tỷ lệ đại diện, thì các quy định về hạn chế thời gian của người được ủy quyền, cũng thể hiện sự kiểm soát từ bên ngoài này.  

Kiểm soát bằng thể chế: Đây là tiêu chí về kiểm soát quyền lực từ bên trong, tức là sự tự kiểm soát giữa các cơ quan quyền lực nhà nước với nhau. Đối với các nước tổ chức bộ máy nhà nước theo thuyết tam quyền phân lập, việc quy định tính độc lập tương đối giữa ba nhánh hành pháp, lập pháp và tư pháp là rất quan trọng. Tuy nhiên, ngay cả khi bộ máy nhà nước được phân quyền cũng chưa đủ, vì nếu không có sự phân lập về mục đích sử dụng thì việc phân lập giữa các nhánh quyền lực cũng là vô nghĩa.

Ở nước ta, quyền lực nhà nước là thống nhất, không có sự phân chia quyền lực. Tuy nhiên, giữa các cơ quan quyền lực nhà nước vẫn có sự “phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”1. Vấn đề đặt ra đối với nước ta hiện nay là cần phải thiết kế lại cơ chế tổ chức bộ máy nhà nước theo hướng các cơ quan quyền lực nhà nước có sự phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau cho phù hợp với nhận thức mới này.

Có thể nói, lý do chính của việc phân công quyền lực nhà nước cho các cơ quan khác nhau đảm nhận là nhằm tạo ra một sự chuyên môn hóa trong lao động quyền lực: xây dựng luật pháp, thực thi luật pháp và giám sát việc thực thi. Sự chuyên môn hóa lao động quyền lực là một tất yếu kỹ thuật trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước, để đảm bảo rằng, hệ thống tổ chức quyền lực được vận hành một cách hiệu quả, đáp ứng được các mong đợi của người dân.

Ngoài ra, việc phân công quyền lực giữa các nhánh cũng tạo ra một sự cân bằng quyền lực. Để các cơ quan quyền lực nhà nước có thể kiểm soát lẫn nhau, thì sự cân bằng quyền lực là một nguyên tắc quan trọng, theo đó, không có một cơ quan quyền lực nhà nước nào ở Việt Nam lại không bị kiểm soát bởi một thiết chế quyền lực khác, kể cả Quốc hội. 

Để tạo ra cơ chế kiểm soát quyền lực trong bộ máy nhà nước, cần thiết lập một cơ chế bảo hiến và cơ chế cho phép nhánh tư pháp có một vị thế độc lập. Khi dùng tiêu chí này, có thể thấy cả bốn bản hiến pháp của nước ta đều chưa quy định việc thành lập cơ quan bảo hiến, và cũng chưa có các điều khoản đảm bảo cho sự độc lập của tư pháp, trong đó bao gồm các nội dung cụ thể như: các quy định về việc thành lập cơ quan bảo hiến, quy trình xét duyệt tư pháp, quy trình bổ nhiệm thành viên cũng như các điều khoản bảo vệ tính độc lập như về nhiệm kỳ và về thủ tục luận tội, bãi miễn các chức danh này. 

Trên thế giới, chức năng bảo hiến có thể được giao cho Tòa án tối cao (như trường hợp Mỹ) hoặc giao cho một Tòa án được thành lập riêng cho mục tiêu bảo vệ hiến pháp (như trường hợp Pháp).

Đối với nước ta, có thể tính đến phương án thành lập một Tòa bảo hiến độc lập. Hiến pháp sẽ phải đưa ra quy trình thành lập, quy trình xét duyệt tư pháp… của Tòa này. Thành viên của Tòa này có thể là 7 hoặc 9 thành viên (để đảm bảo sẽ đạt được đa số khi bỏ phiếu), do Quốc hội phê chuẩn và Chủ tịch nước bổ nhiệm. Các ứng cử viên có thể sẽ do Liên đoàn Luật sư, hoặc Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đề cử. Các ứng cử viên sẽ phải đáp ứng các tiêu chuẩn, điều kiện về đạo đức, trình độ chuyên môn, kinh nghiệm làm việc, và phải trải qua quá trình xem xét, đánh giá sơ bộ bởi một cơ quan của Quốc hội (có thể là Ủy ban Tư pháp). Những người được đề cử sẽ phải điều trần trước một phiên họp toàn thể của Quốc hội, trên cơ sở đó, Quốc hội bỏ phiếu để lựa chọn các ứng cử viên để đề nghị Chủ tịch nước bổ nhiệm. Tuy nhiên, Chủ tịch nước có thể phủ quyết danh sách này, yêu cầu Quốc hội phải điều chỉnh, bổ sung nhân sự cho phù hợp.

Để đảm bảo tính độc lập của Tòa bảo hiến, các thẩm phán của Tòa không bị các chủ thể quyền lực khác gây áp lực trong quá trình xét xử, cần tính đến phương án bổ nhiệm các thẩm phán với nhiệm kỳ ít nhất là 10 năm, không tái bổ nhiệm. Để tạo ra tính liên tục và ổn định trong tổ chức và hoạt động của Tòa bảo hiến, số lượng các thẩm phán cũng nên được bổ nhiệm với thời gian cách biệt nhau, chẳng hạn cứ 3 năm sẽ bổ nhiệm lại 1/3. Ngoài ra, Hiến pháp cũng phải đưa ra các quy định, trong những trường hợp nào các vị thẩm phán có thể bị luận tội hoặc bãi chức…

Bên cạnh đó, trong điều kiện Việt Nam - chỉ có một đảng cầm quyền và chi phối toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước - cần tính đến sự tách bạch nhân sự giữa ba nhánh quyền lực nhà nước, theo đó, các Bộ trưởng trong Chính phủ không nhất thiết là đại biểu Quốc hội, và các thẩm phán của Tòa bảo hiến sẽ không là thành viên của hai nhánh lập pháp và hành pháp. Điều này đảm bảo các nguồn lực của các chức danh quyền lực không bị phân tán vào các công việc khác, chuyên tâm vào lĩnh vực chuyên môn của mình. Cách thiết kế này cũng tránh được sự xung đột về chức năng của những người đồng thời là thành viên của hai nhánh quyền lực khác nhau, và do đó, sự kiểm soát quyền lực đối với các nhánh còn lại cũng sẽ hiệu quả hơn.

4. Tính hiệu quả của hệ thống chính trị

Sự kiểm soát quyền lực có mặt tích cực là giữ được đúng mục tiêu của quyền lực, nhưng cũng có thể gây ra các tác động tiêu cực như sự bế tắc chính sách, hoặc khiến cho hiệu quả của việc thực thi quyền lực chung không cao, do tác động của các khác biệt. Cái giá phải trả cho sự tranh luận và đồng thuận là tốc độ và hiệu lực thi hành các quyết định sẽ thấp, thiếu mức độ chính xác v.v.. trong thực tế.  

Như vậy, ở đây có hai vấn đề: (i) sự tập trung, bao gồm cả tính nhất quán thứ bậc của thiết kế trong quan hệ quyền lực, đảm bảo hiệu lực cần có để thi hành ý chí chung; và (ii) thẩm quyền chuyên môn cần có để việc thi hành ý chí chung đó đạt kết quả tốt nhất với chi phí nhỏ nhất. 

Trong vấn đề này, vấn đề về thẩm quyền chuyên môn (tức người thi hành) so với thẩm quyền chính trị (tức người lãnh đạo đại diện cho đa số) cần được chú ý, vì không phải khi nào số đông cũng đúng. Hơn nữa, trong xã hội hiện đại, những người đại diện không phải bao giờ cũng có đủ kiến thức chuyên môn sâu về các lĩnh vực mà mình có quyền quyết định. Do vậy, hiến pháp cần thiết kế hệ thống chính trị để tìm được điểm cân bằng giữa hai loại thẩm quyền này. 

Kinh nghiệm của các hệ thống chính trị vận hành tốt cho thấy, có sự tách biệt khá rõ giữa hai loại thẩm quyền này. Theo đó, hệ thống chính trị được tách thành hai tầng: tầng chính trị (do dân cử) và tầng kỹ trị (do thi cử chuyên môn). Vấn đề của thiết kế chính là tạo dựng cơ chế để bộ máy kỹ trị (hành chính) cần tuân thủ ý chí chung, tức tuân thủ quyền lực chính trị trong khi đảm bảo các yêu cầu khách quan của công việc chuyên môn. Việc tách biệt hành chính với chính trị, khu vực kinh doanh với chức năng quản lý nhà nước chính là đi theo hướng này.  

Từ góc độ xem xét tính hiệu quả của hệ thống chính trị ở Việt Nam hiện nay, nếu chúng ta thiết kế mô hình Chủ tịch nước (như Hiến pháp 1946), thì việc hợp nhất hai chức danh Tổng bí thư và Chủ tịch nước là một phương án hợp lý. Nếu chúng ta duy trì quyền lực của Chủ tịch nước theo Hiến pháp hiện hành, quyền hành pháp chủ yếu nằm trong tay Thủ tướng như hiện nay, thì việc hợp nhất hai chức danh Tổng bí thư và Thủ tướng Chính phủ lại là một phương án cần tính đến. Bởi vì, cách thiết kế như vậy nhìn về dài hạn sẽ cho phép đảng duy nhất cầm quyền ở Việt Nam hoạt động nhất quán với các ràng buộc của Hiến pháp và pháp luật, do Đảng đã “hóa thân” vào Nhà nước; người đứng đầu Đảng cũng đồng thời là người chịu trách nhiệm điều hành hoạt động của Chính phủ. Đây là kinh nghiệm mà hầu hết các đảng chính trị trên thế giới đang áp dụng. Điều này sẽ tạo ra sự nhất quán trong quan hệ quyền lực, hạn chế được khoảng trống về mặt pháp lý đối với hoạt động lãnh đạo của Đảng đối với bộ máy nhà nước, làm tăng tính chính đáng cho sự cầm quyền duy nhất của Đảng. Những thay đổi này có thể không dễ dàng thực hiện được trong ngắn hạn, vì nó đòi hỏi đồng bộ một loạt các yếu tố và các cơ chế ràng buộc khác ngay trong Đảng cũng như sự chín muồi của các điều kiện thực tế khác.

 

(1)  Xem: Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, NXB CTQG, Hà Nội, tr.85.

Ý kiến bạn đọc
Tham gia ý kiến về bài viết trên
Ý kiến của bạn:
Mã xác nhận:   Gửi