Các cơ quan giám sát độc lập trên thế giới

1. Nhận thức về các các cơ quan giám sát độc lập

Theo nghĩa tổng quát, thuật ngữ "các cơ quan giám sát độc lập” dùng trong bài viết này chỉ những cơ quan được ghi nhận trong hiến pháp và/hoặc luật của một quốc gia với chức năng giám sát việc thực thi quyền lực công của các cơ quan nhà nước (CQNN), ví dụ như Ombudsman, Kiểm toán Nhà nước, Hội đồng bầu cử, Ủy ban nhân quyền quốc gia, Ủy ban công vụ... Trong một số nghiên cứu và văn bản hiến pháp trên thế giới, các cơ quan này có thể được gọi chung bằng những tên như independent accountability agencies/bodies/institutions, indendent oversight agencies/bodies/institutions, hoặc independent bodies…

Trước hết, cần thấy rằng, mặc dù có ý nghĩa đặc biệt quan trọng, song tính "độc lập” (independent) của các cơ quan trên chỉ là tương đối. Ở đây, độc lập không hàm ý là các cơ quan giám sát này nằm ngoài cấu trúc thể chế của các quốc gia, cũng như không chịu trách nhiệm giải trình với bất cứ chủ thể nào. Tính độc lập chỉ có nghĩa các cơ quan này thông thường không phải là một bộ phận, và quan trọng hơn, chỉ hoạt động theo hiến pháp và/hoặc luật, không chịu sự chi phối của bất cứ nhánh quyền lực nào (lập pháp, hành pháp, tư pháp)[1]. Tính độc lập của các cơ quan giám sát độc lập (CQGSĐL), theo như phán quyết của Toà án Tối cao Mê-hi-cô, xuất phát từ "sứ mệnh chính của các cơ quan này gắn với những lợi ích chung của cả nhà nước và xã hội”[2]. Theo nghĩa đó, các CQGSĐL cần phải được thành lập và vận hành theo một cách thức vô tư, khách quan, cân bằng, phi đảng phái để có thể nhạy cảm và bảo vệ hiệu quả lợi ích chung của cả nhà nước và xã hội.

Có sự khác biệt giữa các CQGSĐL với các independent regulatory agencies (tạm dịch là cơ quan quản trị độc lập) mà hiện khá phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới. Các cơ quan này cũng có thể được hiến định hay luật định, có chức năng thiết lập hoặc giám sát thực hiện các chuẩn mực pháp lý hoặc chuyên môn trong những lĩnh vực nhất định của quản lý nhà nước. Hoạt động của các cơ quan này cũng có tính độc lập tương đối với các nhánh quyền lực nhà nước, kể cả với nhánh hành pháp[3]. Điển hình trong số các quốc gia có thành lập nhiều cơ quan quản trị độc lập là Hoa Kỳ, với Uỷ ban Thương mại liên các bang (the Interstate Commerce Commission - ICC) được thành lập từ năm 1887 và hiện có hàng trăm cơ quan quản trị độc lập khác trên hầu hết các lĩnh vực, ví dụ như Hội đồng Tư vấn về bảo tồn lịch sử (Advisory Council on Historic Preservation); Cơ quan Tình báo trung ương (Central Intelligence Agency - CIA), Uỷ ban An toàn sản phẩm cho người tiêu dùng (Consumer Product Safety Commission - CPSC); Cơ quan Bảo vệ môi trường (Environmental Protection Agency -EPA); Uỷ ban về Bình đẳng việc làm (Equal Employment Opportunity Commission -EEOC); Cơ quan Hàng không vũ trụ quốc gia (National Aeronautics and Space Administration-NASA); Cơ quan Hồ sơ lưu trữ quốc gia (National Archives and Records Administration - NARA)[4].

Theo John M. Ackerman - một chuyên gia nổi tiếng về hiến pháp - sự khác biệt cơ bản giữa các CQGSĐL và các cơ quan quản trị độc lập là ở chỗ, trong khi giám sát là chức năng chủ yếu của chủ thể thứ nhất thì nó chỉ là một trong các chức năng của chủ thể thứ hai[5]. Nói cách khác, trong khi CQGSĐL đóng vai trò là tai mắt của người dân để bảo đảm trách nhiệm giải trình của bộ máy nhà nước (BMNN), thì các cơ quan quản trị độc lập chủ yếu tập trung vào việc thúc đẩy và bảo đảm rằng các chuẩn mực chuyên môn trên một ngành hay lĩnh vực nhất định được tuân thủ bởi mọi chủ thể trong xã hội mà không chỉ riêng nhà nước.

Trong số những cơ quan hiến định chia sẻ chức năng giám sát quyền lực nhà nước, Toà án Hiến pháp (constitutional court) gây khá nhiều tranh cãi. Thiết chế này đôi khi được xếp vào nhánh quyền lực thứ ba (quyền tư pháp), hoặc là một nhánh tương đương với ba nhánh quyền lực truyền thống[6]. Tuy nhiên, Toà án Hiến pháp cũng là con mắt giám sát hoạt động của BMNN, cũng có vị trí hiến định và tính chất độc lập, vì thế sẽ tỏ ra phù hợp hơn nếu xem Toà án Hiến pháp là một dạng CQGSĐL. Mặc dù vậy, theo John M. Ackerman, trong khi cùng chia sẻ những tính chất của các CQGSĐL, Toà án Hiến pháp thường có vị thế và thẩm quyền pháp lý cao hơn, cũng như có phạm vi giám sát rộng hơn các CQGSĐL khác[7]. Do những sự khác biệt đó, Toà án Hiến pháp thường có khả năng chống đỡ những sự công kích từ phía các CQNN và công chúng tốt hơn so với các cơ quan khác cùng có chức năng giám sát độc lập.

2. Nguyên nhân và thực trạng

Động lực chính cho việc thành lập các CQGSĐL là nhu cầu giám sát việc thực thi quyền lực công của các CQNN, đặc biệt là của nhánh hành pháp. Đây là nhu cầu chung của mọi nhà nước, bất luận thuộc thể chế chính trị nào, tuy tính chất và sự mức độ cần thiết của nó ít nhiều khác nhau giữa các quốc gia. Ở đây, cùng với sự phát triển của dân trí, dân chủ, nhu cầu của người dân trong việc kiểm soát, giám sát để bảo đảm tính minh bạch, liêm chính của các CQNN ngày càng cao, khiến cho các thiết chế nhà nước truyền thống, kể cả ở các quốc gia theo nguyên tắc tam quyền phân lập, không còn đáp ứng được một cách hiệu quả. Các CQGSĐL được thành lập để khoả lấp khoảng trống đó.

Hình thức tổ chức CQGSĐL đầu tiên có lẽ là Ombudsman -  được coi là có nguồn gốc từ các nước Bắc Âu từ thế kỷ 18. Tuy nhiên, phải đến những năm cuối của thập kỷ 1980, các CQGSĐL mới có sự phát triển mạnh mẽ cả về số lượng và dạng thức.

Hiện tại, chưa thấy có nghiên cứu toàn diện nào về các CQGSĐL trên thế giới được công bố, ngoại trừ một số bài viết đề cập đến một số dạng cơ quan ở một số quốc gia cụ thể[8]. Duy nhất chỉ có một bài viết tương đối tổng hợp của John M. Ackerman trình bày tại một hội thảo về luật hành chính so sánh tổ chức tại Đại học Yale (Hoa Kỳ) năm 2009. Trong bài viết này, tác giả nêu khái quát kết quả khảo sát khoảng 250 CQGSĐL ở nhiều quốc gia trên thế giới (mà tác giả gọi là các cơ quan độc lập thúc đẩy trách nhiệm giải trình - Independent Accountability Agencies). Phân bố (theo khu vực) của các cơ quan này như sau: Châu Phi (89 cơ quan), Châu Âu (59 cơ quan), Châu Mỹ (51 cơ quan), Châu Á (49 cơ quan).

Ở cấp độ quốc gia, số lượng và dạng thức các CQGSĐL của các nước rất khác nhau. Về số lượng, kỷ lục được ghi nhận là Nam Phi (với 12 CQGSĐL), ngoài ra, một số nước khác cũng thành lập khá nhiều CQGSĐL cho những vấn đề, lĩnh vực khác nhau, như Chi-lê, Hy Lạp có 4 cơ quan; Afghanistan, Philippines, Hungary, Malawi, Mê-hi-cô, Mozambique, Serbia, Uganda có 5 cơ quan; Bhutan, Swaziland có 6 cơ quan; Ecuador,  Peru có 7 cơ quan; Nigeria, Rwanda, Venezuela có 10 cơ quan; Iraq có 11 cơ quan; Somalia, Nam Phi có 12 cơ quan.

Có thể thấy, số CQGSĐL ở 20 quốc gia nêu trên đã chiếm hơn ½ tổng số cơ quan dạng này trên thế giới (được John M. Ackerman thống kê). Đáng chú ý là hầu hết những nước này đều thuộc về các quốc gia đang phát triển. Không có một đại diện nào trong số các nước phát triển ở Tây Âu, Bắc Mỹ và Đông Á nằm trong số đó.

Xét rộng hơn, các nghiên cứu hiện có về vấn đề này đều cho thấy, việc thành lập các CQGSĐL là xu hướng chủ yếu diễn ra ở các quốc gia đang phát triển, đặc biệt là ở các nền dân chủ mới về phía nam bán cầu, không phải của các quốc gia đã có truyền thống dân chủ ở phía bắc. Điều này có lẽ là bởi ở những nền dân chủ mới, các thiết chế truyền thống (nghị viện, chính phủ, toà án) với các quy tắc phân quyền, kiềm chế, đối trọng chưa kịp vận hành hiệu quả, đòi hỏi phải có những thiết chế bổ sung để tăng cường khả năng kiểm soát, giám sát việc sử dụng quyền lực công. Ngoài ra, một số tác giả còn đề cập đến một nguyên nhân nữa khiến cho các CQGSĐL gần đây chủ yếu được thành lập ở các quốc gia đang phát triển chứ không phải các quốc gia phát triển, đó là áp lực về nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của các chủ thể cung cấp ODA với một số nước đang phát triển[9].

3. Thẩm quyền, vị trí và cách thức hiến định

       3.1. Về thẩm quyền

Theo nghiên cứu của John M. Ackerman, các CQGSĐL được giao nhiều thẩm quyền khác nhau. Những thẩm quyền phổ biến nhất của các cơ quan này là: Giám sát về ngân sách có 43 cơ quan, Giám sát về bầu cử có 37 cơ quan, Ombudsman có 34 cơ quan, Công tố độc lập có 19 cơ quan, Dịch vụ dân sự có 15 cơ quan, Giám sát tư pháp có  9 cơ quan, Chống tham nhũng có 6 cơ quan.

Có thể thấy, các CQGSĐL có chức năng giám sát ngân sách, giám sát bầu cử và bảo vệ công dân (Ombudsman) chiếm tỷ lệ áp đảo. Mặc dù vậy, một số nghiên cứu khác cho thấy xu hướng thiết lập các uỷ ban quốc gia về chống tham nhũng và về bảo vệ, thúc đẩy quyền con người đang gia tăng trên thế giới.

       3.2. Vị trí và cách thức hiến định

Cũng theo nghiên cứu của John M. Ackerman, về phương diện kỹ thuật lập hiến, hiến pháp của các quốc gia ghi nhận các CQGSĐL theo ba cách chính: (i) Nhóm các cơ quan quan trọng nhất với nhau như là một "nhánh”quyền lực mới, (ii) Đưa vào một mục riêng trong hiến pháp nhưng không coi đó là một nhánh quyền lực mới, (iii) Thành lập và quy định trong hiến pháp các cơ quan đó khi nào cần thiết, vào các thời điểm khác nhau và đặt ở các phần liên quan khác nhau của hiến pháp. Trong ba cách hiến định này, cách cuối cùng tỏ ra phổ biến nhất.

Tiêu biểu cho cách thứ nhất là Hiến pháp của Ecuador và Venezuela. Trước hết nói về Ecuador. Hiến pháp mới (năm 2008) của nước này[10] đã phá bỏ hoàn toàn truyền thống tam quyền phân lập khi chia quyền lực nhà nước thành 5 nhánh khác nhau, bao gồm hành pháp, lập pháp, tư pháp và công lý bản địa, minh bạch và kiểm soát xã hội, bầu cử. Ngoài ra, Hiến pháp còn quy định ba cơ quan  khác cũng có quyền lực độc lập, bao gồm Văn phòng Tổng công tố, Văn phòng Tổng chưởng lý và Toà án Hiến pháp.

Nhánh minh bạch và kiểm soát của xã hội trong Hiến pháp 2008 của Ecuador bao gồm bốn cơ quan: Hội đồng Kiểm soát xã hội và sự tham gia của công dân, Tổng Thanh tra nhà nước, Ombudsman và Mạng lưới các Tổ chức giám sát. Tất cả các cơ quan này đều có thẩm quyền kiểm soát, phòng ngừa sự tham nhũng và lạm dụng quyền lực của BMNN. Ngoài ra, các cơ quan này cũng có trách nhiệm hỗ trợ sự tham gia của công dân vào các công việc của chính quyền. Bốn cơ quan này thiết lập một hội đồng điều phối để phối hợp hoạt động, cụ thể như trong việc thông tin về các hoạt động của nhóm cho các nhánh quyền lực nhà nước khác hoặc đề xuất các dự án luật với nghị viện để thúc đẩy hoạt động của nhóm và sự liêm chính của chính quyền.

Hiến pháp Venezuela năm 1999[11] cũng chia quyền lực nhà nước thành 5 nhánh, bao gồm lập pháp, hành pháp, tư pháp, quyền lực công dân và bầu cử. Nhánh quyền lực công dân bao gồm các cơ quan là Bảo vệ công chúng ("public defender”, hoặc Ombudsman), Thanh tra nhà nước và Tổng Chưởng lý. Người đứng đầu của bốn cơ quan này lập thành Hội đồng Đạo đức của nước Cộng hoà để điều phối hoạt động của nhóm và đưa ra những công bố chung về các vấn đề quan trọng liên quan đến chống tham nhũng và chống lạm dụng quyền lực.

Đại diện cho nhóm thứ hai là Nam Phi và Iraq. Khác với Hiến pháp của Venezuela và Ecuador, Hiến pháp Nam Phi[12] không xếp các CQGSĐL vào một nhánh quyền lực riêng (tuy về mặt hình thức vẫn quy định hầu hết các cơ quan này trong một chương có tên gọi là "Các CQNN hỗ trợ dân chủ lập hiến”. Có tổng cộng 6 cơ quan được đề cập trong chương này, bao gồm: Cơ quan Bảo vệ công chúng, Uỷ ban Nhân quyền, Uỷ ban Thúc đẩy và bảo vệ quyền của các cộng đồng về ngôn ngữ, tôn giáo và văn hoá, Uỷ ban về Bình đẳng giới, Tổng Kiểm toán và Uỷ ban Bầu cử. Ngoài ra, ở các Hiến pháp Nam Phi còn có quy định về một số CQGSĐL khác (ở các chương khác), ví dụ như Uỷ ban đặc biệt về giải quyết khiếu nại với các hành động của cảnh sát.

Tương tự như Hiến pháp Nam Phi, Hiến pháp mới của Iraq[13] cũng nhóm hầu hết các CQGSĐL quan trọng vào một chương, bao gồm Uỷ ban Nhân quyền, Uỷ ban Bầu cử và Uỷ ban về Liêm chính công cộng. Ngoài ra, còn số uỷ ban độc lập khác được quy định ở các chương khác của Hiến pháp nước này.

Hình mẫu của nhóm thứ ba là Mê-hi-cô[14]. Hiến pháp nước này không coi các CQGSĐL là một nhánh quyền lực mới, cũng không có một chương riêng để quy định các cơ quan này. Cụ thể, Hiến pháp Mê-hi-cô có 5 CQGSĐL, bao gồm Uỷ ban Nhân quyền, Ngân hàng Trung ương, Viện Bầu cử liên bang, Kiểm toán Tối cao liên bang và Uỷ ban Thống kê quốc gia. Các cơ quan này được đặt rải rác trong nhiều chương của Hiến pháp, có tính chất và mức độ độc lập rất khác nhau.

Hiến pháp Mê-hi-cô có Điều 49 quy định rằng "quyền lực tối cao của liên bang được phân chia cho ba nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp”. Điều đó có nghĩa là các CQGSĐL không thể cấu thành một nhánh quyền lực mới. Tuy nhiên, vị thế hiến định chính thức và tính độc lập tương đối của các cơ quan này được bảo đảm theo một phán quyết của Toà án Tối cao Mê-hi-cô đưa ra năm 2007. Trong phán quyết này, việc thiết lập các CQGSĐL dẫn đến một sự thay đổi song không phá vỡ hay phủ nhận lý thuyết truyền thống về phân chia quyền lực.

4. Vấn đề hiệu quả hoạt động

20 quốc gia được John M. Ackerman nêu ở trên chia thành ba dạng chính: (i) Những nước vừa trải qua sự chuyển đổi dân chủ lớn, ví dụ như Chi-lê, Hy Lạp, Philippines, Hungary..; (ii) Những nước vừa trải qua hoặc hiện vẫn đang trong tình trạng xung đột vũ trang, nội chiến, trong đó có sự can dự của các lực lượng bên ngoài, ví dụ như Afghanistan, Rwanda, Iraq, Serbia và Somalia; (iii) Những nước có truyền thống dân chủ khá lâu và thời gian gần đây lại trải qua những thay đổi lớn về thể chế, ví dụ như Ecuador, Nam Phi, Peru và Venezuela.

Như vậy, chỉ riêng 20 nước kể trên đã cho thấy tính đa dạng về môi trường chính trị trong đó đang tồn tại các CQGSĐL. Sự đa dạng về bối cảnh chính trị chắc chắn dẫn đến sự khác biệt về hiệu quả của các CQGSĐL ở các quốc gia. Tuy việc này không dễ khái quát thành các xu hướng mang tính quy luật, song một số nghiên cứu đã cho thấy rằng, ở những nước mà thể chế chính trị vẫn mang nặng tính độc tài, chuyên chế thì các cơ quan giám sát, kể cả được hiến định, cũng thường không có hoặc có rất ít sự độc lập, dẫn đến hiệu quả giám sát của các cơ quan này với hoạt động của chính quyền thường rất hạn chế. Vì vậy, một số tác giả tỏ ra nghi ngờ sự cần thiết của việc thành lập các cơ quan dạng này, vì cho rằng, chúng thường được sử dụng để quảng cáo cho tính chính danh của giới cầm quyền, hay để biện minh thay cho việc giải quyết những nguyên nhân gốc rễ của sự tham nhũng và lạm dụng quyền lực[15].

Trong bài viết đã nêu của John M. Ackerman, tác giả cũng đề cập khá kỹ đến hiệu quả tác động của các CQGSĐL với việc thúc đẩy tiến trình cải cách dân chủ ở các quốc gia. Ông cho rằng, ở một số nước như Chi-lê, Hy Lạp, Mê-hi-cô, Ecuador, Peru, Nam Phi..., các cơ quan này đã hình thành một dạng thức thực sự khác biệt và mới mẻ trong thiết chế quyền lực nhà nước và có những đóng góp quan trọng vào tiến trình cải tổ dân chủ và thúc đẩy quản trị tốt ở các quốc gia đó. Tuy nhiên, ông cũng thừa nhận rằng, ở khá nhiều nước, các cơ quan này có rất ít tác động tích cực đến nâng cao tính liêm chính của BMNN và công cuộc phòng, chống tham nhũng ở quốc gia.

Theo John M. Ackerman, có bốn yếu tố tạo thành "trạng thái tổ chức” (institutional situation) có thể dùng để đánh giá xem một CQGSĐL có thực sự phải là một động lực mới đóng góp tích cực vào việc thúc đẩy quản trị tốt hay chỉ là một cái bình phong che đậy cho các nhà nước chuyên chế, bao gồm: (i) Tính chính danh trong công chúng, (ii) Năng lực tổ chức, (iii) Trách nhiệm giải trình của tổ chức; (iv) Sự quan liêu, trì trệ. Thành công hay thất bại trong việc bảo đảm bất kỳ yếu tố nào trong bốn yếu tố này đều ảnh hưởng đến tính chất và hiệu quả hoạt động của các CQGSĐL.

Thứ nhất, về tính chính danh trong công chúng: Yếu tố này nói về hình ảnh và niềm tin của công chúng với một CQGSĐL. Bất cứ một CQGSĐL nào được lập ra đều chất chứa kỳ vọng của công chúng về việc nó sẽ tạo ra những chuyển biến tích cực theo hướng công khai, minh bạch và liêm chính hơn trong hoạt động của BMNN. Mặc dù vậy, giữ được niềm tin và sự ủng hộ của công chúng là một thách thức lớn với các cơ quan này, đặc biệt ở các quốc gia mà căn bệnh độc đoán, chuyên quyền và tham nhũng đã ăn sâu vào BMNN. Đó là bởi những căn bệnh này khó có thể giải quyết nhanh chóng và chỉ bằng nỗ lực của một cơ quan, cho dù có những thẩm quyền mạnh mẽ và được tổ chức tốt đến thế nào. Trong khi đó, bản thân các CQGSĐL, do được sinh ra trong bối cảnh chính trị của quốc gia đó, nên thường khó thoát khỏi sự chi phối của giới chức đương quyền. Hậu quả là rất có thể các cơ quan này chỉ có danh hiệu, còn hoạt động trong thực tế thì mang tính hình thức, chủ yếu mang tính chất "trang trí” cho nhà chức trách.

Nói cách khác, các CQGSĐL nào khi mới ra đời đều có nguy cơ bị mắc kẹt giữa một bên là kỳ vọng rất cao của người dân và một bên là những trở ngại, khó khăn xuất phát từ thể chế. Người dân thì có xu hướng muốn nhìn thấy ngay những tác động tích cực của các cơ quan này đến việc thay đổi bộ máy quản trị trì trệ, tham nhũng của đất nước, trong khi giới cầm quyền thì có xu hướng kiềm chế nó để bảo vệ những lợi ích nhóm hẹp hòi mà họ đang thụ hưởng.

Để đưa một CQGSĐL vượt ra được tình thế nan giải này thông thường đòi hỏi những người làm việc cho nó phải có những nỗ lực dấn thân lớn lao trong một khoảng thời gian tuỳ thuộc vào những điều kiện khách quan về môi trường chính trị, pháp lý ở quốc gia liên quan. Thêm vào đó, các cơ quan này còn cần phải có một chiến lược để thoát ra khỏi sự kiềm chế của giới cầm quyền bằng cách khéo léo huy động sự ủng hộ của nhiều chủ thể, ví dụ như các tổ chức xã hội dân sự, giới học thuật, các cơ quan truyền thông, giới doanh nghiệp và của cộng đồng quốc tế, để củng cố và mở rộng vị thế độc lập trong hoạt động của mình.

Thứ hai, về năng lực tổ chức: Yếu tố này nói đến khả năng của các CQGSĐL tác động đến BMNN. Ở đây, kể cả khi có thuận lợi về thể chế, các cơ quan này cũng có thể hoạt động thiếu hiệu quả do năng lực hạn chế. Thực tế cho thấy việc giám sát các lĩnh vực hoạt động của BMNN là công việc rất khó khăn, phức tạp, đòi hỏi các CQGSĐL phải có đội ngũ cán bộ không chỉ tâm huyết mà còn có năng lực chuyên môn cao về vấn đề liên quan. Thông thường các CQGSĐL ở các quốc gia, do hạn chế về kinh phí và tính nhạy cảm trong hoạt động, rất khó tuyển được những cán bộ có phẩm chất và năng lực cao như vậy. Trong khi đó, các cơ quan này lại thông thường lại không trực thuộc một nhánh quyền lực hay CQNN nào nên không chỉ thiếu kinh nghiệm trong lĩnh vực giám sát mà nhiều khi còn thiếu cả các nguồn thông tin, tư liệu, tài chính cho hoạt động này. Ngoài ra, việc đứng ngoài cơ cấu của các CQNN trong nhiều trường hợp còn khiến cho các CQGSĐL không nhận được sự hợp tác của các chủ thể bị giám sát, trong khi họ thường không được giao thẩm quyền cưỡng chế.

Để giải quyết khó khăn trên, thắt chặt mối quan hệ với công chúng là chiến lược cần thiết của các CQGSĐL. Thêm vào đó, việc tìm kiếm sự phối hợp, giúp đỡ của những chủ thể đã nêu ở phần trên, đặc biệt là các tổ chức xã hội dân sự, các cơ quan truyền thông và giới học thuật, có thể giúp các CQGSĐL vượt qua được khó khăn về thiếu thông tin và nguồn nhân lực có chuyên môn cao.

Thứ ba, trách nhiệm giải trình của tổ chức: Vị thế độc lập của các CQGSĐL là một lợi thế song cũng là một thách thức với uy tín của các cơ quan này. Lợi thế là bởi vị thế đó cho phép các CQGSĐL tránh được những phiền hà từ các CQNN để tập trung vào các mục tiêu của mình. Thách thức là bởi chính vị thế độc lập có thể khiến các cơ quan đó quên đi trách nhiệm giải trình của chính bản thân mình, và đôi khi không rõ cách thức làm thế nào để chứng tỏ trách nhiệm ấy. Đây thuộc về một vấn đề mang tính kinh điển trong quản trị công, đó là "ai canh gác những người canh gác?” (who guards the guardians?)

Có ít nhất hai cách thức hữu ích mà các CQGSĐL nên đồng thời sử dụng để giải quyết vấn đề trên. Thứ nhất là các CQGSĐL cần xác định được một phương thức giúp thường xuyên giám sát hoạt động của chính mình. Về việc này, sẽ là không đủ nếu chỉ dựa vào cơ chế giám sát sẵn có của nghị viện và toà án. Ngoài các cơ chế đó, các CQGSĐL cần thành lập một hội đồng giám sát chung để có thể thường xuyên kiểm tra hoạt động của cả nhóm. Cách thứ hai là tuyệt đối tuân thủ các quy tắc về minh bạch trong hoạt động. Thực tế cho thấy, các CQGSĐL đôi khi tự cho mình được miễn khỏi những quy định của luật tiếp cận thông tin, dựa trên niềm tin rằng họ có tính độc lập. Tuy nhiên, quan niệm như vậy không chính xác và không có lợi cho uy tín của các cơ quan này. Ngoại trừ một số thông tin liên quan đến quá trình điều tra, không có nhiều thông tin mà các CQGSĐL nắm giữ thuộc về thông tin mật mà có thể không công bố. Việc hạn chế công khai thông tin và hoạt động sẽ dẫn tới những ngờ vực, làm tổn hại niềm tin của công chúng với các CQGSĐL. Thêm vào đó, việc này còn có thể khiến cho các CQGSĐL bị phụ thuộc vào các CQNN khác. Bằng cách công khai hoá toàn bộ tiến trình giám sát, bao gồm cả những ý kiến thảo luận trong quá trình giải quyết vụ việc, các CQGSĐL có thể nâng cao uy tín của mình trong công chúng, đồng thời tránh được tình trạng bị chi phối bởi các CQNN. Thêm vào đó, việc phối hợp và huy động sự tham gia của các tổ chức xã hội dân sự, khối học thuật và cơ quan truyền thông vào hoạt động giám sát cũng giúp các CQGSĐL tăng cường trách nhiệm giải trình và tránh được những sự chỉ trích từ công chúng.

Thứ tư, sự quan liêu, trì trệ: Tương tự như yếu tố thứ ba, yếu tố này thuộc về vấn đề nội bộ của các CQGSĐL. Về vấn đề này, một tác giả đã nhận định, căn bệnh quan liêu, trì trệ không loại trừ bất kỳ một thiết chế nào, kể cả những thiết chế có tính chất độc lập với BMNN[16]. Sau giai đoạn năng động ban đầu, các CQGSĐL cũng hoàn toàn có thể trở nên ‘xơ cứng” trong hoạt động, dần dần ngập chìm trong các tầng nấc thủ tục làm cho các hoạt động giám sát không thể kịp thời và hiệu quả. Thêm vào đó, trong nhiều trường hợp, những nỗ lực của các CQNN (chủ thể bị giám sát) trong việc ngăn cản hoạt động của các CQGSĐL cũng là một yếu tố khiến cho các cơ quan này dần dần mất đi động lực năng động ban đầu[17]. Ở đây, việc chống chọi được với những nỗ lực kiềm chế của các chủ thể bị giám sát có tầm quan trọng quyết định với sự tồn tại và phát triển của các CQGSĐL, vì nếu bị thua trong cuộc chiến đó, các CQGSĐL sẽ mất đi khả năng thúc đẩy quản trị tốt ở quốc gia và có thể trở thành những tấm bình phong hay vật trang trí cho BMNN tham nhũng.

Những phân tích trên phác hoạ bức tranh về các CQGSĐL trên thế giới. Nó cho thấy, đây là những thiết chế cần thiết để giám sát sự lạm quyền và nâng cao tính liêm chính của BMNN ở nhiều quốc gia, đặc biệt ở các quốc gia đang phát triển. Tuy nhiên, nó cũng đồng thời cho thấy những khó khăn, trở ngại trong việc thiết lập và vận hành của các thiết chế mới này.

Trong khi còn rất nhiều khía cạnh lý luận, thực tiễn về các CQGSĐL chưa được làm rõ, đặc biệt là vị trí của các cơ quan này trong mối quan hệ với các nhánh quyền lực truyền thống; thì từ việc quan sát thực tế hoạt động của các cơ quan này trên thế giới, có thể rút ra nhận định rằng, việc ồ ạt thiết lập các CQGSĐL theo "phong trào” tiềm ẩn nhiều rủi ro về thể chế. Thay cho việc đó, các quốc gia chỉ nên thiết lập những CQGSĐL trong những lĩnh vực cần thiết và khi có những điều kiện bảo đảm cho các cơ quan này hoạt động một cách thực sự độc lập, khách quan và hiệu quả. Ngoài ra, việc thiết lập các cơ quan này cũng cần dựa trên những nghiên cứu cẩn thận về triển vọng chúng có thể kết hợp để "nâng cấp”, thay cho việc phá huỷ thiết chế tổ chức quyền lực hiện có./.

 


[1] Về vấn đề này, xem thêm The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, edited by Michel Rosenfeld and András Sajó, May 2012, tr. 676.

[2] Dẫn theo John M. Ackerman, ‘Independent Accountability Agencies & Democracy: A New Separation of Powers?’, Workshop on Comparative Administrative Law, Yale University, 8-9/5/2009.

[3] Xem Từ điển bách khoa Britannica online, tại http://www.britannica.com/EBchecked/topic/496265/regulatory-agency.

[4] Xem danh sách các cơ quan quản trị độc lập của Mỹ tại http://www.usa.gov/Agencies/Federal/Independent.shtml

[5] Xem John M. Ackerman, tài liệu đã dẫn, tr. 6-7.

[6] Xem Manuel García Pelayo, "El estatus del tribunal constitucional,” Revista Espanola de Derecho Constitutional, 1985. Dẫn theo John M. Ackerman, tài liệu đã dẫn, tr.9. 

[7] Xem John M. Ackerman, tài liệu đã dẫn, tr. 7.

[8] Ví dụ, xem Andreas Schedler, The Self-Restraining State: Power & Accountability in New Democracies, Lynne Reinner, Boulder, CO, 1999, tại   http://books.google.com/books?id=MD8Vx1HLOZgC&printsec=frontcover#v =onepage &q&f=true  (truy cập ngày 2/12/2012)

     Tuy nhiên, thông tin về các cơ quan giám sát độc lập có thể tìm trong trang web một số mạng lưới quốc tế của các cơ quan này, ví dụ như International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA) http://www.idea.int/; International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) http://www.intosai.org/en/portal/; Iberoamerican Federation of Ombudsman http://www.portalfio.org/inicio/, etc. 

[9] See, John Ackerman & Irma Sandoval, "The Global Explosion of Freedom of Information Laws,” Administrative Law Review, 2006. 

[10] Nguồn: http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Ecuador/english08.html (truy cập ngày 2/12/2012)

[11] Nguồn: http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Constitution_of_the_Bolivarian_republic of Venezuela.djvu (truy cập ngày 2/12/2012)

[12] Nguồn: http://www.servat.unibe.ch/icl/index.html (truy cập ngày 2/12/2012)

[13] Nguồn trên, truy cập ngày 2/12/2012

[14] Nguồn: http://www.oas.org/juridico/mla/en/mex/en_mex-int-text-const.pdf (truy cập ngày 2/12/2012)

[15] Xem Brian Crisp, Erica Moreno & Matthew Shugart, "The Accountability Deficit in Latin America.” in Scott Mainwaring & Christopher Welna, ed., Democratic Accountability in Latin America, Oxford University Press, New York, 2003. Xem tại http://books.google.com/books?id=s-Mjupwl2i0C&printsec=frontcover#v=onepage &q&f=false (truy cập ngày 2/12/2012)

[16]Xem Max Weber, Towards a theory of the routinization of charisma, tại http://web.pdx.edu/~tothm/essays /essays/toward_a_theory_of__the_routiniz.htm (truy cập ngày 2/12/2012).

[17]Một ví dụ điển hình về việc này là trường hợp ở Mê-hi-cô. Ở đây, những chính trị gia, quan chức chính phủ, CQNN và kể cả các đảng phái chính trị của nước này sau một thời gian bị giám sát chặt chẽ đã cùng nỗ lực hạn chế tính độc lập và thẩm quyền của các cơ quan giám sát độc lập.

Ý kiến bạn đọc
Tham gia ý kiến về bài viết trên
Ý kiến của bạn:
Mã xác nhận:   Gửi