Những vấn đề cơ bản của Luật Tố tụng hành chính năm 2010.
(TCKS) - Ngày 24/11/2010, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, khoá XII, Kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật Tố tụng hành chính, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2011. Để giúp bạn đọc kịp thời tìm hiểu, nghiên cứu, nắm bắt những nội dung cơ bản của Luật, chuẩn bị cho việc tổ chức thực hiện văn bản luật quan trọng này, KIỂM SÁTonline trân trọng giới thiệu bài viết của Thạc sĩ Trần Đình Khánh, Vụ trưởng Vụ 12 VKSNDTC về những nội dung cơ bản của Luật Tố tụng hành chính năm 2010.


I. Vài nét về sự hình thành và phát triển của pháp luật tố tụng hành chính ở Việt Nam trước khi ban hành Luật Tố tụng hành chính

 Toà Hành chính - một thiết chế, một kênh giám sát cơ quan quản lý Nhà nước từ bên ngoài chính thức được thành lập từ năm 1996 (theo Luật tổ chức Toà án nhân dân sửa đổi 1996). Tuy nhiên, trên thực tế, việc xét xử một số tranh chấp hành chính bởi Toà án nhân dân đã xuất hiện từ trước đó:

- Sắc luật số 04/SLT về "Bầu cử Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp" năm 1957 đã trao cho Toà án giải quyết khiếu kiện về danh sách cử tri nếu người khiếu kiện không đồng ý với việc giải quyết của cơ quan lập danh sách cử tri (Điều 15).

- Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án dân sự năm 1989, tại Điều 10 cũng quy định cho Toà dân sự thẩm quyền xét xử cả các tranh chấp về lập danh sách cử tri, hộ tịch, lao động... những tranh chấp hành chính liên quan chặt chẽ đến các quyền cơ bản của công dân được giải quyết theo trình tự tư pháp dân sự.

Những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX, nhu cầu của thực tiễn đòi hỏi phải thiết lập loại cơ quan chuyên giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường tư pháp. Đáp ứng nhu cầu đó, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII (23/01/1995) đã quyết định về việc thành lập Toà hành chính trong hệ thống Toà án nhân dân. Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, khoá IX, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Luật tổ chức Toà án nhân dân, trong đó giao cho Toà án nhân dân chức năng xét xử những vụ án hành chính. Và hệ thống Toà hành chính đã được thành lập bên cạnh các Toà chuyên trách khác. Như vậy, một thiết chế tài phán mới - thiết chế bảo vệ hữu hiệu quyền hợp pháp của công dân trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân đã chính thức được thành lập.

Một thiết chế mới ra đời bao giờ cũng đòi hỏi sự ra đời của hệ thống chính sách tương ứng để nó có thể vận hành và đi vào hoạt động một cách hữu hiệu. Do đó, ít lâu sau khi Toà hành chính - với tư cách là một Toà chuyên trách của Toà án nhân dân được thành lập, ngày 21/5/1996, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Để kịp thời điều chỉnh cho phù hợp với quy định của pháp Luật Khiếu nại, tố cáo; đồng thời để giải quyết các vướng mắc trong quá trình thi hành Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cũng đã hai lần sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh này (năm 1998 và năm 2006).

Việc ban hành Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và các Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung đã tạo điều kiện cho việc giải quyết các khiếu kiện hành chính, góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân khỏi sự vi phạm từ phía công quyền, đồng thời góp phần củng cố hoạt động đúng đắn của các cơ quan hành chính Nhà nước và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong lĩnh vực quản lý Nhà nước. Tuy nhiên, thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính trong gần 15 năm qua cho thấy những quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã bộc lộ những lạc hậu nhất định, có những quy định còn mâu thuẫn với các văn bản quy phạm pháp luật khác (Luật Đất đai, Luật Khiếu nại, tố cáo...), có những quy định thiếu rõ ràng và chưa đầy đủ, đặc biệt là các quy định về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án, điều kiện khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, vấn đề chứng minh và chứng cứ... Bên cạnh đó, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính còn có khiếm khuyết, đó là chưa có quy định về việc thi hành bản án, quyết định hành chính - một khâu rất quan trọng, có ý nghĩa đảm bảo tính hiệu lực của các phán quyết của Toà án trên thực tế, cũng như đảm bảo thiết thực quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức.

Chính những hạn chế, bất cập đó đã đặt ra nhu cầu hoàn thiện pháp luật tố tụng giải quyết các khiếu kiện hành chính. Bên cạnh đó, hội nhập quốc tế đang ngày càng diễn ra sâu rộng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội cũng đòi hỏi sự tương thích, phù hợp của pháp luật Việt Nam nói chung, pháp luật về tố tụng hành chính nói riêng với các nguyên tắc và tư tưởng tiến bộ của pháp luật quốc tế.

Từ những yêu cầu trên, việc pháp điển hoá các quy định về thủ tục giải quyết các vụ án Hành chính thành Luật tố tụng hành chính với hiệu lực và tính chất pháp lý cao là cần thiết, nhằm đáp ứng nhu cầu thực tiễn cũng như đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam.

II. Những nội dung cơ bản của Luật Tố tụng hành chính 2010

1. Kết cấu của Luật Tố tụng hành chính

Luật Tố tụng hành chính gồm 18 chương với 265 Điều, cụ thể như sau:

Chương I: "Những quy định chung" (gồm 27 điều, từ Điều 1 đến Điều 27). Chương II: "Thẩm quyền của Toà án" (gồm 6 điều, từ Điều 28 đến Điều 33). Chương III: "Cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng và việc thay đổi người tiến hành tố tụng", (gồm 13 điều, từ Điều 34 đến Điều 46). Chương IV: "Người tham gia tố tụng, quyền và nghĩa vụ của người tham gia tố tụng" (gồm 13 điều, từ Điều 47 đến Điều 59). Chương V: "Các biện pháp khẩn cấp tạm thời" (gồm 12 điều, từ Điều 60 đến Điều 71), Chương VI: "Chứng minh và chứng cứ" (gồm 20 điều, từ Điều 72 đến Điều 91). Chương VII: "Cấp, tống đạt, thông báo văn bản tố tụng" (gồm 11 điều, từ Điều 92 đến Điều 102). Chương VIII: "Khởi kiện, thụ lý vụ án"(gồm 14 điều, từ Điều 103 đến Điều 116). Chương IX: "Chuẩn bị xét xử" (gồm 8 điều, từ Điều 117 đến Điều 124). Chương X: "Phiên toà sơ thẩm" (gồm 43 điều, từ Điều 125 đến Điều 167). Chương XI: "Thủ tục giải quyết kiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu quốc hội hoặc danh sách cử tri bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân" (gồm 5 điều, từ Điều 168 đến Điều 172). Chương XII: "Thủ tục phúc thẩm" (gồm 36 điều, từ Điều 173 đến Điều 208). Chương XIII: "Thủ tục giám đốc thẩm" (gồm 23 điều, từ Điều 209 đến Điều 231). Chương XIV: "Thủ tục tái thẩm" (gồm 7 điều, từ Điều 232 đến Điều 238). Chương XV: “Thủ tục đặc biệt xem xét lại quyết định của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao” (gồm 2 điều, Điều 239 và Điều 240). Chương XVI: "Thủ tục thi hành bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính" (gồm 8 điều, từ Điều 241 đến Điều 248). Chương XVII: "Khiếu nại, tố cáo trong tố tụng hành chính" (gồm 14 điều, từ Điều 249 đến Điều 262). Chương XVIII: "Điều khoản thi hành" (gồm 3 điều, từ Điều 263 đến Điều 265).

Như vậy, so với Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996, sửa đổi bổ sung năm 1998, 2006 (11 Chương với 76 Điều), Luật Tố tụng hành chính 2010 (Luật TTHC) đã có sự thay đổi lớn về mặt kết cấu cũng như số lượng các Chương, Điều. Cụ thể:

- Các Điều của Luật TTHC đều có tên gọi chứ không chỉ đơn thuần đánh số như Pháp lệnh. So với Pháp lệnh, Luật TTHC có thêm 189 Điều (từ 76 Điều lên 265 Điều).

- Luật TTHC có 7 chương mới hoàn toàn: Chương V "Các biện pháp khẩn cấp tạm thời", chương VI "Chứng minh và chứng cứ", Chương VII "Cấp, tống đạt, thông báo văn bản tố tụng", Chương XI "Thủ tục giải quyết khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu quốc hội hoặc danh sách cử tri bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân", Chương XV “Thủ tục đặc biệt xem xét lại quyết định của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao”, Chương XVI "Thủ tục thi hành bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính" và Chương XVII "Khiếu nại, tố cáo trong tố tụng hành chính".

- Ngoài ra, Luật TTHC còn có một số nội dung khác so với Pháp lệnh:

+ Bỏ Chương V quy định về "Án phí", thay vào đó Luật quy định bằng 1 điều Luật trong Chương I "Những quy định chung".

+ Tách Chương X "Thủ tục Giám đốc thẩm, tái thẩm" thành 2 chương: Chương XIII "Thủ tục giám đốc thẩm" và Chương XIV "Thủ tục tái thẩm".

+ Bổ sung quy định về "Cơ quan tiến hành tố tụng" (Chương III) bên cạnh quy định về "Người tiến hành tố tụng".

2. Một số quy định mới của Luật tố tụng hành chính 2010

Có thể nói, 265 Điều của Luật TTHC so với 76 điều của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính là một sự chênh lệch rất lớn. Con số đó phần nào đã phản ánh quy mô của kết quả pháp điển hoá lĩnh vực pháp luật tố tụng này. Với dung lượng như vậy, Luật TTHC đã điều chỉnh đầy đủ những nội dung cần thiết của đạo luật tố tụng. Trong đó có cả những vấn đề mới hoàn toàn và cả những vấn đề "kinh điển" của TTHC nhưng đã có sự sửa đổi, bổ sung quan trọng theo tinh thần, đường lối cải cách tư pháp của Đảng và phù hợp với yêu cầu thực tiễn. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi không đề cập tất cả nội dung của Luật TTHC 2010 mà chỉ đề cập đến một số vấn đề như sau: những khiếu kiện thuộc thẩm quyền của Toà án; điều kiện khởi kiện; thời hiệu khởi kiện; vấn đề thi hành bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính, thủ tục đặc biệt; vị trí, vai trò của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính.

2.1. Những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án ( Điều 28)

Một trong các nhiệm vụ được xác định trong Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về "Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020" là "... mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính; đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Toà án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án...".

Theo Pháp lệnh năm 1996 thì Toà án có thẩm quyền giải quyết 8 loại khiếu kiện (Điều 11). Pháp lệnh sửa đổi năm 1998 đã bổ sung thêm 2 loại khiếu kiện và đến Pháp lệnh năm 2006 thì số lượng các khiếu kiện đã được mở rộng lên tới 22 loại (Điều 11). Qua những lần sửa đổi, bổ sung "thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính đã được mở rộng". Lý giải cho sự mở rộng này đó là do "sự phát triển của các điều kiện kinh tế - xã hội, do nhu cầu của thực tiễn". Tuy nhiên, quy định theo kiểu liệt kê như các Pháp lệnh trên sẽ bị lạc hậu theo thời gian, thường xuyên bị sửa đổi, bổ sung, sẽ ảnh hưởng đến tính ổn định của pháp luật. Luật TTHC 2010, tại Điều 28 đã khắc phục hạn chế này bằng quy định mang tính loại trừ - một phương pháp rất mở và bao quát:

Những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án:

1. Khiếu kiện quyết định hành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC), trừ các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.

2. Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.

3. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống.

4. Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh".

Như vậy, phạm vi thẩm quyền của Toà hành chính đã được làm rõ bằng việc loại trừ khỏi đối tượng khởi kiện vụ án hành chính các "QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức" và "các QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh". Có thể hiểu "QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức" là các quyết định và hành vi hành chính liên quan đến quan hệ nội bộ như phân công trách nhiệm giữa thủ trưởng và nhân viên, phân công trách nhiệm giữa các cơ quan... Theo quy định tại khoản 1 Điều 28 Luật TTHC thì những QĐHC, HVHC này không thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà hành chính. Cũng như vậy, trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh - do đặc thù và tính nhạy cảm của nó nên các quyết định và hành vi hành chính mang tính chất bí mật nhà nước sẽ do Chính phủ quy định cũng nằm ngoài phạm vi thẩm quyền xét xử án hành chính của Toà án nhân dân.

Bên cạnh đó, việc giải thích từ ngữ tại Điều 3 đã góp phần làm rõ thế nào là "quyết định hành chính", "hành vi hành chính" - với tư cách là đối tượng khởi kiện được quy định tại Điều 28. Cùng với phương pháp loại trừ, việc giải thích này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc xác định quyền khởi kiện vụ án hành chính của mình, đảm bảo sự công bằng và đáp ứng được yêu cầu của hội nhập quốc tế.

Ngoài ra, để loại trừ xung đột trong các quy định của pháp luật về thẩm quyền loại việc được khởi kiện ra Toà hành chính, Điều 264 Luật TTHC đã "sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai", đó là sửa đổi khoản 2 Điều 136 và Điều 138 của Luật Đất đai năm 2003. Theo đó, đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc một trong các loại giấy tờ quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 50 Luật Đất đai khi có tranh chấp quyền sử dụng đất nếu không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện hoặc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thì đương sự có thể lựa chọn tiếp tục khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên hoặc khởi kiện ra Toà hành chính (khoản 1 Điều 264 Luật TTHC). Tại khoản 2 Điều 264 Luật TTHC (sửa khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai 2003): "Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện QĐHC, HVHC về đất đai thực hiện theo quy định của Luật tố tụng hành chính". Như vậy, với quy định về việc sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 136 và Điều 138 Luật Đất đai 2003, Luật TTHC đã tạo ra sự thống nhất trong việc giải quyết các khiếu kiện đối với các QĐHC, HVHC về quản lý đất đai cũng như sự thống nhất với quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo 2005. Do đó, góp phần bảo đảm tính khả thi của Luật TTHC.

2.2. Về điều kiện khởi kiện hành chính

Theo quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính sửa đổi, bổ sung năm 2006 thì cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính nếu đã thực hiện thủ tục khiếu nại (lần đầu hoặc lần thứ hai) đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định mà không được giải quyết hoặc không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại. Đối với một số lĩnh vực như: quản lý đất đai, cạnh tranh, kỷ luật cán bộ, công chức, lập danh sách cử tri… thì yêu cầu phải có quyết định giải quyết khiếu nại rồi mới có quyền khởi kiện ra Toà án (Điều 2 Pháp lệnh). Như vậy, theo quy định của Pháp lệnh thì trước khi khiếu kiện, chủ thể quyền phải “khiếu nại” đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại một số lĩnh vực phải có văn bản giải quyết khiếu nại, như trong lĩnh vực đất đai, kỷ luật cán bộ công chức, thì đương sự mới có quyền khởi kiện, tức phải thực hiện thủ tục “tiền tố tụng”. Việc quy định như vậy chưa tạo điều kiện thuận lợi cho công dân, tổ chức trong việc khởi kiện vụ án hành chính, thủ tục còn rườm rà và trong một số trường hợp còn không đảm bảo được quyền, lợi ích hợp pháp của họ.

Khắc phục nhược điểm này của Pháp lệnh, tại Điều 103 Luật TTHC năm 2010, đã quy định theo hướng đơn giản hoá điều kiện khởi kiện vụ án hành chính. Theo đó: Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với QĐHC, HVHC trong trường hợp không đồng ý với quyết định đó, hoặc đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật về khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với kết quả giải quyết đó. Như vậy, thủ tục “tiền tố tụng” đã không còn là yếu tố bắt buộc đối với hầu hết các khiếu kiện hành chính nữa (ngoại trừ đối với khiếu kiện về danh sách cử tri và vụ việc cạnh tranh) (Điều 103 Luật TTHC).

Với quy định này, cá nhân, cơ quan, tổ chức hoàn toàn có quyền lựa chọn giải pháp hành chính (khiếu nại đến cơ quan hành chính hoặc người đã ban hành quyết định hành chính) hay giải pháp tư pháp (khởi kiện ra Toà án) khi có tranh chấp hành chính. Họ cũng đồng thời không phải tuần tự qua các bước “khiếu nại lần đầu, khiếu nại lần hai, khởi kiện”.

Quy định theo hướng đơn giản hoá điều kiện khởi kiện vụ án hành chính như trên cũng chính là một trong các yếu tố để công dân, cơ quan, tổ chức tiếp cận với Toà án được dễ dàng, thuận lợi hơn trong việc yêu cầu bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp theo tinh thần Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị “đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải các khiếu kiện hành chính tại Toà án, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án…”.

2.3. Thời hiệu khởi kiện

Theo quy định tại Điều 30 Pháp lệnh thì thời hiệu khởi kiện là 30 ngày hoặc 45 ngày tuỳ vào từng trường hợp cụ thể. Sở dĩ thời hiệu ngắn như vậy là vì tất cả các khiếu kiện đều đã qua “thủ tục khiếu nại”, các bên trong tranh chấp đều đã “theo đuổi” vụ việc trong một thời gian nhất định, đều biết về nội dung tranh chấp, đều đã có thời gian chuẩn bị tài liệu, chứng cứ hay lựa chọn, nhờ tư vấn trước khi khởi kiện. Quy định thời hiệu như vậy là phù hợp với điều kiện khởi kiện tương ứng trong Pháp lệnh. Hiện nay, Luật TTHC 2010 thủ tục “tiền tố tụng” không bắt buộc đối với cơ quan, tổ chức, công dân khi khởi kiện hành chính, cho nên Luật cũng có sự điều chỉnh thời hiệu cho phù hợp. Cụ thể; theo Điều 104 Luật TTHC, thời hiệu khởi kiện được xác định như sau:

- Một năm, kể từ ngày nhận được hoặc biết được QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật buộc thôi việc;

- Đối với vụ việc cạnh tranh và khiếu kiện về danh sách cử tri thì Luật TTHC vẫn giữ quy định như trong Pháp lệnh là 30 ngày (đối với vụ việc cạnh tranh) và 5 ngày (đối với danh sách cử tri).

Như vậy, thời hiệu khởi kiện được quy định tương đối dài (1 năm)với các loại tranh chấp hành chính nói chung. Trường hợp quy định ngắn hơn là 30 ngày, 5 ngày đối với loại khởi kiện vụ án hành chính có tính đặc thù. Trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan không tính vào thời hiệu khởi kiện (khoản 3 Điều 104). Ngoài ra, các quy định của Bộ luật dân sự về cách tính thời hạn, thời hiệu cũng được áp dụng trong tố tụng hành chính (khoản 4 Điều 104). Có thể nói, việc quy định thời hiệu khởi kiện như Luật TTHC đã tạo điều kiện tốt nhất cho đương sự trong việc bảo vệ kịp thời quyền, lợi ích hợp pháp của mình.

2.4. Về thủ tục đặc biệt xem xét lại quyết định của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao

Theo quy định của pháp luật hiện hành, Hội đồng Thẩm phán (HĐTP) Toà án nhân dân tối cao (TANDTC) là cơ quan xét xử cao nhất nên không một thiết chế nào có thẩm quyền xem xét lại quyết định của HĐTP TANDTC. Tuy nhiên, thực tiễn xét xử giám đốc thẩm của HĐTP TANDTC thời gian qua về lĩnh vực hình sự và dân sự, kinh doanh thương mại cho thấy có trường hợp quyết định giám đốc thẩm của HĐTP có sai lầm nghiêm trọng nhưng không có cơ chế để giải quyết lại, gây ra sự bức xúc cho đương sự và dư luận xã hội cũng như tình trạng khiếu kiện kéo dài.

Để khắc phục vướng mắc trên, Luật TTHC đã dành Chương XV gồm 2 Điều: Điều 239 và Điều 240 quy định về thủ tục đặc biệt xem xét lại quyết định của HĐTP TANDTC. Theo Điều 239 và Điều 240 Luật TTHC, HĐTP TANDTC được xem xét lại quyết định của mình khi có một trong các căn cứ sau: yêu cầu của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, kiến nghị của Uỷ ban Tư pháp Quốc hội, kiến nghị của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC), đề nghị của Chánh án TANDTC. Vì đây là thủ tục đặc biệt, thường xuất hiện ở những vụ án phức tạp, đòi hỏi sự thận trọng và trình độ chuyên môn cao nên Luật quy định thủ tục này rất chặt chẽ. Theo quy định, khi có một trong các căn cứ trên, Chánh án TANDTC sẽ tổ chức nghiên cứu hồ sơ vụ án, xác minh thu thập tài liệu, chứng cứ, báo cáo HĐTP TANDTC xem xét lại quyết định của HĐTP trong thời hạn 4 tháng kể từ ngày nhận được yêu cầu của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội hoặc kể từ ngày có quyết định của HĐTP. Phiên họp của HĐTP có sự tham gia của Viện trưởng VKSNDTC. Trường hợp xét thấy cần thiết, TANDTC có thể mời cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đến tham dự phiên họp. Và quyết định của HĐTP sau khi xem xét lại quyết định của HĐTP TANDTC phải được ít nhất 3/4 tổng số thành viên của HĐTP biểu quyết tán thành. Nội dung phán quyết này được quy định cụ thể tại khoản 3 Điều 240 Luật TTHC.

Đây là quy định đặc biệt, có tính cách mạng trong hệ thống pháp luật tố tụng nước ta, được quy định lần đầu tiên trong pháp luật tố tụng hành chính. Với thủ tục rất chặt chẽ, nó sẽ tạo điều kiện khắc phục sai sót của bản án hành chính của cơ quan xét xử cao nhất của TANDTC mà trước đây pháp luật chưa trao cơ hội xem xét lại. Đồng thời, nó cũng sẽ góp phần tăng cường niềm tin của nhân dân với nền công lý.

2.5. Về thi hành bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính

Trước đây, Pháp lệnh chưa quy định thủ tục thi hành bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính mà mới chỉ có quy định mang tính nguyên tắc “bản án, quyết định của Toà án đã có hiệu lực pháp luật về vụ án hành chính phải được các cơ quan nhà nước, tổ chức và mọi người tôn trọng. Cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức có nghĩa vụ chấp hành bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính phải nghiêm chỉnh chấp hành. Cơ quan nhà nước được giao nhiệm vụ thi hành bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính phải nghiêm chỉnh thi hành và chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ đó” (Điều 9 Pháp lệnh).

Do thiếu vắng những quy định cụ thể về cơ chế đảm bảo thi hành bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính nên trong thực tế, việc thi hành các bản án, quyết định của Toà án chưa được đảm bảo, nhiều bản án, quyết định không được thi hành hoặc thi hành không đúng, ảnh hưởng đến lợi ích của người được thi hành cũng như không đảm bảo hiệu lực của bản án, quyết định trong thực tế.

Khắc phục hạn chế trên, Luật TTHC đã dành một chương để quy định về “thủ tục thi hành bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính” (Chương XVI). Đây chính là sự thể chế hoá đường lối được xác định trong Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị: “Xây dựng cơ chế bảo đảm cho mọi bản án của Toà án có hiệu lực pháp luật phải được thi hành, các cơ quan hành chính vi phạm bị xử lý theo phán quyết của Toà án phải nghiêm chỉnh chấp hành”. Với 8 điều nhưng Luật TTHC đã điều chỉnh cụ thể các vấn đề cơ bản về thi hành án hành chính như: Thủ tục thi hành án, trách nhiệm thực hiện yêu cầu thi hành án, quản lý nhà nước về thi hành án, xử lý vi phạm trong thi hành án, kiểm sát việc thi hành án hành chính... Với những quy định này, bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính đã có cả một cơ chế phối hợp và đồng bộ để đảm bảo cho việc thi hành. Về mặt nguyên tắc, công tác thi hành án được thống nhất quản lý bởi Chính phủ, có sự phối hợp với TANDTC, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Trong đó, Cơ quan thi hành án dân sự, Cơ quan quản lý thi hành án dân sự có trách nhiệm đôn đốc và phối hợp với nhau để thi hành bản án, quyết định của Toà án. Viện kiểm sát sẽ kiểm sát việc tuân theo pháp luật của tất cả các chủ thể trong quá trình đó. Như vậy, công tác thi hành án hành chính sẽ được đảm bảo thực hiện hiệu quả, góp phần bảo vệ quyền lợi của công dân và củng cố hoạt động xét xử của Toà án.

3. Về vị trí, vai trò của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính

Một trong những nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam nói chung cũng như của pháp luật tố tụng hành chính nói riêng, đó là nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa. Đây là nguyên tắc mang tính hiến định. Nó yêu cầu mọi chủ thể phải chấp hành nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật, đảm bảo tính thống nhất và thượng tôn của pháp luật. Thiết chế để đảm bảo cho các yêu cầu trên vận hành trong thực tiễn áp dụng pháp luật chính là Viện kiểm sát. Trong tố tụng hành chính, Viện kiểm sát đóng vai trò rất quan trọng bởi tranh chấp hành chính là tranh chấp giữa "quan" và "dân", là hình thức "dân kiện quan". Do vậy, sự tham gia của Viện kiểm sát trong tố tụng hành chính để đảm bảo sự nghiêm minh của pháp luật, sự công bằng, bình đẳng, sự tuân thủ pháp luật của các chủ thể là rất cần thiết.

Điều 23 Luật TTHC 2010 ghi nhận vai trò của Viện kiểm sát như sau: "Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính nhằm đảm bảo cho việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật...". Vị trí, vai trò của Viện kiểm sát được khẳng định rõ ràng và đầy đủ hơn trong các quy định cụ thể của Luật TTHC. Theo quy định tại Điều 34 Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan tiến hành tố tụng và Viện trưởng Viện kiểm sát, Kiểm sát viên Viện kiểm sát là người tiến hành tố tụng với nhiệm vụ quyền hạn được quy định tại Điều 39 và 40 Luật TTHC. Theo quy định tại khoản 2 Điều 23 Luật TTHC, Viện kiểm sát thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật xuyên suốt quá trình giải quyết vụ án hành chính từ khi thụ lý đến khi kết thúc vụ án, cụ thể:

- Kiểm sát việc thụ lý, lập hồ sơ vụ án hành chính: Trong giai đoạn này, Viện kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Toà án nhân dân, của Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án và việc tuân theo pháp luật của các chủ thể khác có liên quan khi họ tham gia vào quan hệ TTHC để đảm bảo cho việc thụ lý, lập hồ sơ vụ án của Toà án nhân dân được khách quan, đầy đủ, đúng pháp luật. Cụ thể:

+ Viện kiểm sát đảm bảo việc thụ lý hay không thụ lý vụ án của Toà án nhân dân là có căn cứ và đúng pháp luật. Khoản 2 Điều 109 Luật TTHC quy định: “Khi trả đơn khởi kiện, Toà án phải có văn bản ghi rõ lý do trả lại đơn khởi kiện. Văn bản trả lại đơn được gửi ngay cho Viện kiểm sát cùng cấp”. Đây là quy định mới của Luật TTHC so với Pháp lệnh trước đây. Quy định này đã loại trừ sự tuỳ tiện của đương sự trong việc khởi kiện cũng như của Toà án trong việc xem xét trả lại đơn khởi kiện.

+ Bên cạnh đó, Viện kiểm sát còn đảm bảo việc thu thập tài liệu, chứng cứ, xác minh lập hồ sơ vụ án của Toà án nhân dân được khách quan, đầy đủ, đúng pháp luật. Và khi cần thiết Viện kiểm sát còn có thể “yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức đang quản lý, lưu giữ cung cấp cho mình chứng cứ” (khoản 2 Điều 87 Luật TTHC).

- Vị trí, vai trò của Viện kiểm sát được thể hiện tập trung nhất trong công tác kiểm sát xét xử vụ án hành chính. Theo quy định của Luật TTHC, Viện kiểm sát tham gia tất cả các phiên toà, phiên họp sơ thẩm, phúc thẩm, các phiên họp giám đốc thẩm, tái thẩm và cả trong trường hợp đặc biệt - xem xét lại quyết định của HĐTP TANDTC. Tại các phiên toà, phiên họp này, Kiểm sát viên phát biểu về việc “tuân theo pháp luật tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án của Thẩm phán, Hội đồng xét xử; việc chấp hành pháp luật của người tham gia tố tụng hành chính, kể từ khi thụ lý vụ án cho đến trước thời điểm Hội đồng xét xử nghị án” (khoản 1 Điều 160) hoặc “trình bày về nội dung kháng nghị và các căn cứ của việc kháng nghị” (đoạn 3 điểm a khoản 1 Điều 204), “phát biểu ý kiến của Viện kiểm sát về việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án hành chính ở giai đoạn phúc thẩm” (khoản 3 Điều 204). Tại giai đoạn giám đốc thẩm và tái thẩm “đại diện Viện kiểm sát phát biểu ý kiến của Viện kiểm sát về việc giải quyết vụ án” (khoản 3 Điều 223 và Điều 238). Như vậy, sự tham gia của Viện kiểm sát trong quá trình giải quyết vụ án tại Toà án là một hoạt động quan trọng đảm bảo sự tuân thủ pháp luật của các chủ thể tiến hành tố tụng và tham gia tố tụng.

- Kiểm sát thi hành án hành chính: Các bản án, quyết định về vụ án hành chính của Toà án có được đảm bảo thực thi và phát huy hiệu quả trong thực tế hay không phụ thuộc vào sự tuân thủ thực hiện của các chủ thể liên quan. Thiết chế để đảm bảo cho sự tuân thủ ấy chính là Viện kiểm sát cơ quan sẽ giám sát, kiểm tra và theo dõi quá trình chấp hành bản án, quyết định của các chủ thể: “Viện kiểm sát nhân dân trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình kiểm sát việc tuân theo pháp luật của đương sự, cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đến việc thi hành bản án, quyết định của Toà án nhằm bảo đảm việc thi hành bản án, quyết định kịp thời, đầy đủ, đúng pháp luật” (Điều 248).

Như vậy, trong quá trình giải quyết vụ án hành chính từ khi thụ lý cho đến khi thi hành phán quyết của Toà án, không một khâu tố tụng nào thiếu vắng vai trò của Viện kiểm sát. Để Viện kiểm sát thực hiện tốt chức năng, vai trò, nhiệm vụ của mình, Luật TTHC đã trao cho Viện kiểm sát những quyền năng nhất định:

- Quyền yêu cầu, kiến nghị: Đây là một trong những quyền quan trọng của Viện kiểm sát khi thực hiện chức năng kiểm sát tư pháp nói chung cũng như khi thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong TTHC nói riêng. Khoản 2 Điều 23 Luật TTHC đã ghi nhận quyền này như sau: “Viện kiểm sát nhân dân… thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị… theo quy định của pháp luật”. Bên cạnh đó, Viện kiểm sát sử dụng quyền năng này trong một số trường hợp cụ thể tuỳ thuộc vào nhu cầu kiểm sát ở từng giai đoạn tố tụng khác nhau:

+ “Đối với QĐHC, HVHC liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, nếu họ không có người khởi kiện thì Viện kiểm sát có quyền kiến nghị Uỷ ban nhân dân cấp xã nơi người đó cư trú cử người giám hộ đứng ra khởi kiện vụ án hành chính…” (khoản 3 Điều 23)

+ “VKS có quyền kiến nghị với Chánh án toà án đang giải quyết vụ án về quyết định áp dụng, thay đổi, huỷ bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời…” (khoản 1 Điều 70).

+ “VKS có quyền yêu cầu, kiến nghị đối với Toà án cùng cấp và cấp dưới, cơ quan, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm để bảo đảm việc giải quyết khiếu nại, tố cáo có căn cứ, đúng pháp luật” (Điều 262).

- Quyền kháng nghị: Đây là quyền năng đặc trưng và quan trọng nhất của Viện kiểm sát khi thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính. Theo quy định của Luật TTHC thì “Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp và cấp trên trực tiếp có quyền kháng nghị bản án, quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ giải quyết vụ án của Toà án cấp sơ thẩm để yêu cầu Toà án cấp trên trực tiếp giải quyết lại theo thủ tục phúc thẩm” (Điều 181), Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có quyền kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm (Điều 212, Điều 235). Như vậy, khi bản án, quyết định sơ thẩm có vi phạm pháp luật hoặc khi không đồng ý với quan điểm giải quyết của Toà án cấp sơ thẩm, cũng như khi bản án quyết định của Toà án đã có hiệu lực pháp luật nhưng phát hiện có vi phạm pháp luật nghiêm trọng hay tình tiết mới có thể làm thay đổi bản chất vụ án, Viện kiểm sát sẽ thực hiện quyền kháng nghị của mình để đảm bảo việc xét xử của Toà án tuân thủ đúng pháp luật, tránh oan sai, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.

Thông qua những quy định của Luật TTHC, chúng ta thấy Viện kiểm sát tiếp tục được khẳng định là cơ quan thực hiện chức năng giám sát quá trình giải quyết vụ án hành chính. Vị trí, vai trò của Viện kiểm sát được thể hiện xuyên suốt quá trình này với tư cách là định chế đảm bảo tính nghiêm minh của pháp luật, tính đúng đắn của hoạt động xét xử của Toà án, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước trong lĩnh vực hành chính.

 Trên đây là một số nội dung cơ bản của Luật TTHC vừa được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam - Khoá XII, kỳ họp thứ 8 thông qua. Luật TTHC ra đời thay thế Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006) là sự hoàn thiện pháp luật về mặt lập pháp. Nó đóng vai trò quan trọng trong đời sống pháp luật hành chính, là cơ sở pháp lý vững chắc cho việc giải quyết các khiếu kiện hành chính đang ngày càng gia tăng cả về số lượng và tính chất phức tạp. Luật TTHC cũng đồng thời là công cụ sắc bén để cá nhân, cơ quan tổ chức bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình chống lại sự xâm phạm từ phía công quyền. Với ý nghĩa như vậy, việc đưa Luật TTHC vào cuộc sống, đáp ứng sự mong đợi của Đảng, Quốc hội và mọi người dân là rất cần thiết. Để làm được điều đó, các cơ quan có thẩm quyền cần phải có những hướng dẫn đầy đủ, kịp thời; các cấp chính quyền, các tổ chức đoàn thể cần phải tích cực tuyên truyền, phổ biến; và mọi tầng lớp nhân dân cần phải chủ động tìm hiểu các quy định của pháp luật tố tụng hành chính./.

Ý kiến bạn đọc
Tham gia ý kiến về bài viết trên
Ý kiến của bạn:
Mã xác nhận:   Gửi