Biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn trong Dự án Luật Xử lý vi phạm hành chính

Trong quá trình hình thành và phát triển pháp luật xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính (Pháp lệnh XLVPHC) ra đời ngày 6/7/1995 là một dấu mốc quan trọng. Lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp Việt Nam, các biện pháp xử lý hành chính1 (XLHC) đặc biệt vốn được quy định rải rác trong các văn bản pháp luật khác nhau, có hiệu lực thấp từ giai đoạn trước năm 1975 đã được quy định trong Pháp lệnh XLVPHC năm 1995. Bên cạnh đó, Pháp lệnh còn quy định thêm một biện pháp XLHC mới là giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Đây là một biện pháp XLHC có tính cưỡng chế ít nghiêm khắc nhất so với các biện pháp XLHC khác, áp dụng chủ yếu đối với đối tượng có hành vi vi phạm nhỏ, tính chất đơn giản, rõ ràng, không nghiêm trọng, với tinh thần không cách ly họ khỏi cộng đồng mà ngược lại, dùng sức mạnh của cộng đồng dân cư trực tiếp tham gia giáo dục, cảm hóa người vi phạm để họ sớm hối lỗi, sửa chữa sai lầm, trở thành công dân tốt trong xã hội2. Qua 8 năm áp dụng, một số quy định về biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn đã được sửa đổi, bổ sung trong Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 nhưng về cơ bản, vẫn giữ đúng tinh thần của Pháp lệnh năm 1995. Tuy nhiên, Pháp lệnh LXLVPHC hiện hành đã bộc lộ những hạn chế, bất cập, đòi hỏi phải khẩn trương nghiên cứu, điều chỉnh nhằm đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước trong giai đoạn phát triển mới. Vì vậy, việc xây dựng Luật XLVPHC là một đòi hỏi khách quan và cấp thiết. Hiện nay, Dự án Luật đang được chỉnh lý trên cơ sở nghiên cứu tiếp thu các ý kiến góp ý. Dự kiến, Dự án Luật này sẽ được trình Quốc hội cho ý kiến trong kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa XIII với nhiều quy định mới và nhiều sửa đổi, bổ sung lớn theo quan điểm mới phù hợp với chủ trương, đường lối của Đại hội Đảng lần thứ XI.

 

 1. Những khó khăn, bất cập chủ yếu trong thực tiễn áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn

Biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn được quy định tại Điều 23 và Chương VII Mục 1 từ Điều 70 đến Điều 74 của Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 (sửa đổi, bổ sung năm 2008) và tại Nghị định số 163/2003/NĐ-CP ngày 19/12/2003 quy định chế độ áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; Thông tư số 22/2004/TT-BCA (V19) của Bộ Công an. Thực tiễn thực hiện biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn trong thời gian qua đã bộc lộ một số khó khăn, bất cập:

(i) Theo Báo cáo Tổng kết thi hành Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 và các văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh, từ  năm 2002 đến năm 2009 đã áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn với 158.450 đối tượng3, bao gồm cả người đã thành niên và người chưa thành niên. Cần lưu ý rằng, mặc dù có một số quy định đặc thù trong trường hợp áp dụng biện pháp này đối với người chưa thành niên như có sự tham gia của Uỷ ban Dân số, gia đình, trẻ em (hiện nay cơ quan này đã bị giải thể) hoặc Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, nhưng về cơ bản, pháp luật hiện hành vẫn quy định một trình tự, thủ tục chung cho việc áp dụng biện pháp này đối với cả người chưa thành niên và người thành niên.

(ii) Pháp luật hiện hành chỉ quy định chung chung về việc quản lý, giáo dục đối tượng bị áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn mà không có hướng dẫn cụ thể, chi tiết về nội dung này.

(iii) Qua khảo sát, đánh giá tại một số địa phương trong toàn quốc cho thấy, tình trạng buông lỏng quản lý, giám sát đối tượng xảy ra khá phổ biến. Phần lớn các xã, phường mới chỉ thực hiện động tác mở sổ theo dõi, phân công người giám sát theo đúng thủ tục, còn việc giám sát trên thực tế ra sao, hiệu quả đến đâu thì hầu hết các cơ sở đều không nắm được.

(iv) Nhiều thủ tục thi hành biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn được quy định trong Nghị định 163/2003/NĐ-CP không được triển khai hoặc chỉ đơn thuần được triển khai một cách hình thức trên thực tế.

(v) Cán bộ cơ sở, điển hình là đội ngũ công an và tư pháp đều quá tải công việc tại địa phương. Ví dụ, cán bộ tư pháp cơ sở hiện nay đảm nhận khoảng 22 đầu việc, trong khi đó họ lại không được tập huấn nghiệp vụ, cộng với yếu tố thường xuyên thay đổi theo nhiệm kỳ của Ủy ban nhân dân cùng với các yếu tố khác, đã ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng và hiệu quả công tác thi hành biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn.

(vi) Chưa có cơ chế  nào được xác định rõ ràng trong việc phối hợp giữa gia đình, người giám sát, cộng đồng và chính quyền sở tại khi thực hiện biện pháp này.

(vii) Việc thi hành biện pháp này đạt hiệu quả không cao, mặc dù mục đích là giáo dục, cảm hoá đối tượng ngay tại cộng đồng. Khảo sát thực tế cho thấy, địa phương nào làm tốt thì mới chỉ quản lý đối tượng thông qua các nghiệp vụ hành chính (định kỳ báo cáo, giám sát, phòng ngừa vi phạm, tái phạm...) còn các biện pháp giáo dục, giúp đỡ thực sự đối tượng (tạo công ăn việc làm, đào tạo nghề, hỗ trợ tài chính, phát triển kinh tế...) thì hầu như chưa được quan tâm đúng mức; vai trò của các tổ chức xã hội, cộng đồng dân cư cơ sở, doanh nghiệp địa phương còn khá mờ nhạt, nếu như không nói là hầu như đứng ngoài cuộc.

(viii) Thủ tục áp dụng và thi hành biện pháp này còn rườm rà, vi phạm các quyền tự do dân chủ của công dân (thủ tục khi đương sự vắng mặt đi khỏi nơi cư trú qua đêm phải xin phép, định kỳ họp kiểm điểm trước tổ dân phố...). Thủ tục áp dụng biện pháp này chưa công khai, minh bạch; thực hiện mang tính hình thức; quyền phát biểu ý kiến, quyền tham gia vào quá trình ra quyết định của đương sự và người đại diện hợp pháp  hầu như bị hạn chế.

(ix) Hầu hết các địa phương chưa có chính sách giải quyết việc làm cụ thể, rõ ràng cho đối tượng đã, đang bị áp dụng biện pháp này, nên trong quá trình chấp hành cũng như sau khi thi hành xong họ vẫn không có công ăn, việc làm ổn định. Cộng đồng dân cư nhiều nơi còn xa lánh đối tượng; nhiều công ty, doanh nghiệp không sẵn sàng nhận những đối tượng này vào làm việc. Đây là một trong những nhân tố quan trọng trực tiếp làm hạn chế vai trò, tác dụng xã hội của biện pháp này.

2. Quan điểm xây dựng Dự án Luật Xử lý vi phạm hành chính thể hiện qua các quy định sửa đổi, bổ sung về biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn

Thứ nhất, thể chế hóa các chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước. Dự án Luật XLVPHC được xây dựng trên cơ sở bảo đảm thể chế hóa các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về cải cách hành chính, cải cách tư pháp, đáp ứng yêu cầu đấu tranh phòng, chống vi phạm hành chính phù hợp với Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI, Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010 định hướng đến năm 2020 và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020. Dự án Luật XLVPHC kế thừa các quy định của Pháp lệnh XLVPHC về áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn và sửa đổi về trình tự, thủ tục áp dụng biện pháp này theo hướng công khai, minh bạch, khách quan và tôn trọng sự thật; bảo đảm tôn trọng quyền con người, quyền công dân.

Thứ hai, bảo đảm tính kế thừa, bổ sung những quy định mới. Trên cơ sở tổng kết, đánh giá về những hạn chế, bất cập trong quá trình thực hiện biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn những năm qua, Dự án Luật XLVPHC đã kế thừa, phát triển các quy định của Pháp lệnh còn phù hợp, sửa đổi nhiều quy định bất cập, bổ sung nhiều nội dung mới. 

Thứ ba, bảo đảm tính công khai, minh bạch, dân chủ, công bằng. Trình tự, thủ tục trong áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn nói riêng cũng như trong biện pháp XLHC nói chung được xây dựng trên tinh thần triệt để tuân thủ nguyên tắc bảo đảm tính công khai, minh bạch, dân chủ, công bằng.

Thứ tư, bảo đảm tính khả thi. Biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn và dự án Luật XLVPHC phải được xây dựng trên cơ sở bảo đảm phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội và đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, cải cách bộ máy nhà nước; tiếp thu có chọn lọc kinh nghiệm lập pháp các nước. Đây cũng là điểm đáng lưu ý trong nội dung các quy định của Dự án Luật về biện pháp này vì đó chính là nhân tố cơ bản tạo nên “sức sống” thật sự, tạo nên ý nghĩa xã hội đối với đối tượng vi phạm.  

 

3. So sánh biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn giữa dự án Luật Xử lý vi phạm hành chính với các quy định hiện hành     

(i) Giữ các quy định hiện hành về thẩm quyền áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) xã, phường, thị trấn và thời hạn áp dụng biện pháp này từ 03 tháng đến 06 tháng.

(ii) Sửa đổi quy định về đối tượng áp dụng biện pháp này theo hướng bỏ đối tượng áp dụng là người bán dâm có tính chất thường xuyên từ đủ 14 tuổi trở lên có nơi cư trú nhất định. Bên cạnh đó, Dự án Luật quy định cụ thể hóa hành vi của các đối tượng nam trên 60, nữ trên 55 tuổi.

(iii) Trình tự, thủ tục áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn được sửa đổi, bổ sung theo hướng công khai, minh bạch.

Về trình tự lập hồ sơ đề nghị xem xét, áp dụng: Dự án Luật XLVPHC quy định Trưởng Công an cấp xã nơi người đó cư trú tự mình hoặc theo đề nghị của Chủ tịch Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cấp xã hoặc đại diện cơ quan, tổ chức, đơn vị dân cư ở cơ sở lập hồ sơ. Trường hợp vi phạm do Công an cấp huyện hoặc Công an cấp tỉnh phát hiện thì cơ quan đó tiến hành xác minh, thu thập tài liệu và lập hồ sơ đề nghị áp dụng gửi Chủ tịch UBND cấp xã xem xét, quyết định.

Ngoài ra, nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch, Dự án Luật XLVPHC quy định có sự tham gia của người bị xem xét áp dụng biện pháp xử lý hành chính, người giám hộ, luật sư, trợ giúp viên pháp lý hoặc người đại diện hợp pháp khác của họ. Sau khi hoàn thành việc lập hồ sơ đề nghị, cơ quan đã lập hồ sơ phải gửi cho Chủ tịch UBND cấp xã xem xét, quyết định, đồng thời thông báo cho người bị áp dụng, cha mẹ hoặc người đại diện của họ về việc lập hồ sơ. Những người này được quyền đọc hồ sơ và ghi chép các nội dung cần thiết trong thời hạn 05 ngày, kể từ ngày nhận được thông báo.

Về xem xét, ra quyết định áp dụng: Dự án Luật XLVPHC quy định trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được hồ sơ, Chủ tịch UBND cấp xã giao công chức tư pháp - hộ tịch kiểm tra hồ sơ và tổ chức cuộc họp tư vấn. Chủ tịch UBND cấp xã chủ trì cuộc họp tư vấn với sự tham gia của Trưởng Công an cấp xã, công chức tư pháp - hộ tịch, đại diện Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và một số tổ chức xã hội cùng cấp có liên quan, đại diện dân cư ở cơ sở, gia đình của người bị đề nghị giáo dục.

Cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm tổ chức việc thực hiện biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn; phân công người trực tiếp giúp đỡ người được giáo dục; lập hồ sơ theo dõi và định kỳ báo cáo Chủ tịch UBND cấp xã về việc thực hiện quyết định giáo dục tại cấp xã của người được giáo dục; giúp đỡ, động viên người được giáo dục trong cuộc sống, giúp đỡ họ tìm kiếm việc làm hoặc đề xuất với UBND cấp xã tạo điều kiện, tìm kiếm việc làm cho người được giáo dục.

Người được phân công giúp đỡ phải có kế hoạch quản lý, giáo dục, giúp đỡ người được giáo dục và được hưởng khoản kinh phí hỗ trợ cho việc quản lý, giáo dục, giúp đỡ theo quy định của Bộ Tài chính. Người được giáo dục phải cam kết bằng văn bản về việc chấp hành quyết định giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Gia đình có người được giáo dục có trách nhiệm phối hợp chặt chẽ với cơ quan, tổ chức được giao quản lý, giáo dục. Người được giáo dục có tiến bộ rõ rệt thì theo đề nghị của cơ quan, tổ chức được giao trách nhiệm quản lý và ý kiến bằng văn bản của các cơ quan, tổ chức có liên quan, Chủ tịch UBND cấp xã quyết định miễn chấp hành phần thời gian còn lại của quyết định. Quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn hết thời hiệu thi hành sau 6 tháng, kể từ ngày ra quyết định; nếu trốn tránh thì thời hiệu được tính lại kể từ thời điểm hành vi trốn tránh chấm dứt. Khi đã chấp hành xong quyết định thì Chủ tịch UBND cấp xã cấp giấy chứng nhận cho người đó.

Trong quá trình xây dựng Dự án Luật, một số ý kiến cho rằng, cần tư pháp hóa đối với biện pháp này để thể hiện tinh thần cải cách tư pháp triệt để hơn. Theo đó, các cơ quan hành chính chỉ tiến hành lập hồ sơ đối tượng vi phạm theo một trình tự, thủ tục rõ ràng, chặt chẽ và minh bạch, sau đó chuyển cơ quan Tòa án cấp huyện xem xét, quyết định việc áp dụng biện pháp này với trình tự, thủ tục tố tụng do Ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định. Việc giao cho Toà án thẩm quyền xem xét, quyết định áp dụng biện pháp này theo thủ tục tư pháp là hoàn toàn phù hợp với chủ trương lớn của Đảng về cải cách tư pháp, cải cách bộ máy nhà nước trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. Tuy nhiên, đây là một vấn đề lớn mà việc thực thi cần phải có lộ trình thích hợp sao cho có đủ thời gian để chuẩn bị các điều kiện cần thiết. Chính vì vậy, trong giai đoạn hiện nay, Dự án Luật vẫn nên tiếp tục kế thừa các quy định của Pháp lệnh XLVPHC về trình tự, thủ tục xem xét, áp dụng các biện pháp XLHC. Tuy nhiên, cần phát triển, bổ sung thêm một số nội dung mới theo hướng bảo đảm tính dân chủ, công khai, minh bạch, công bằng, chính xác và hiệu quả, bảo đảm cho người bị xem xét, áp dụng biện pháp XLHC có cơ hội tự mình hoặc nhờ luật sư, người đại diện hợp pháp giải thích, biện hộ cho vụ việc của mình.

Có thể thấy, những sửa đổi trong dự án Luật XLVPHC đã thể hiện rất rõ quan điểm chỉ đạo chung trong xây dựng Dự án Luật, đặc biệt là tính công khai, minh bạch trong trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng và thi hành biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn. Bên cạnh đó, những sửa đổi theo hướng thu hẹp diện đối tượng áp dụng và cụ thể hóa thêm về hành vi của các đối tượng áp dụng còn lại cũng là nhân tố làm tăng thêm tính công khai, minh bạch của Dự án Luật nói chung, biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn nói riêng; thể hiện tinh thần cải cách tư pháp theo hướng triệt để hơn.

 

(1) Các biện pháp này bao gồm: giáo dục tại xã, phường, thị trấn; đưa vào trường giáo dưỡng; đưa vào cơ sở giáo dục; đưa vào cơ sở chữa bệnh; quản chế hành chính.

(2) Cùng với các quy định tại Pháp lệnh năm 1995, biện pháp này còn được quy định tại Nghị định số 19/CP ngày 06/4/1996 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn.

(3)Báo cáo số 35/PL HSHC ngày 18/01/2010 tổng kết tình hình  thực hiện 08 năm Pháp lệnh XLVPHC năm 2002 và các văn bản hướng dẫn thi hành.

Ý kiến bạn đọc
Tham gia ý kiến về bài viết trên
Ý kiến của bạn:
Mã xác nhận:   Gửi