Xây dựng tiêu chí, phương pháp tổng kết việc thi hành Hiến pháp

1. Đặt vấn đề

Từ thực tiễn ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp trong những năm qua, có thể thấy tổng kết việc thi hành Hiến pháp là nhiệm vụ được giao cho Ủy ban sửa đổi Hiến pháp với nội dung là “tiến hành thu thập, phân tích, đánh giá thông tin, tài liệu từ nhiều nguồn khác nhau về thực tiễn thi hành Hiến pháp và pháp luật, từ đó cho thấy những ưu điểm và hạn chế, thậm chí là sự mâu thuẫn giữa các quy định của Hiến pháp và pháp luật hiện hành… để có sự kế thừa, phát triển, điều chỉnh và bổ sung hợp lý, bảo đảm tính khả thi và tính thống nhất của dự thảo Hiến pháp trong hệ thống pháp luật”[1].

Tổng kết việc thi hành Hiến pháp - theo GS,TS. Trần Ngọc Đường[2], phải bao gồm cả tổng kết về nội dung và cách thức thể hiện Hiến pháp; phải đặt trong mối quan hệ với toàn bộ hệ thống pháp luật hiện hành để xem xét sự phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của nước ta hay chưa; vai trò của nó trong đời sống chính trị - xã hội như thế nào; tổ chức thực hiện Hiến pháp trong đời sống Nhà nước và xã hội ra sao; những quy định nào của Hiến pháp không còn phù hợp, cản trở sự phát triển của đất nước, nhất là vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước, cần phải sửa đổi, bổ sung trong thời gian tới? Qua tổng kết việc thi hành Hiến pháp, phải chỉ ra được những nội dung và tinh thần nào của Hiến pháp hiện hành là đúng, những quy định nào cần phải sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện dựa trên những luận cứ khoa học và thực tiễn. Như vậy, thực chất tổng kết việc thi hành Hiến pháp cần được hiểu là quá trình xác định mức độ đạt được của Hiến pháp cả về hình thức pháp lý và về nội dung bản chất. GS. TSKH. Đào Trí Úc cho rằng, tổng kết Hiến pháp cũng như mọi hoạt động tổng kết, đó là việc đánh giá hiệu quả của quá trình điều chỉnh của Hiến pháp đối với các quan hệ xã hội, các quá trình và diễn biến xã hội thực tế, xác định mức độ đạt được của Hiến pháp về hình thức pháp lý và về bản chất chính trị - xã hội của nó[3].

Đề cập đến vai trò của hoạt động tổng kết thực tiễn, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nói: “tổng kết để làm cho nhận thức của chúng ta đối với các vấn đề đó được nâng cao hơn và công tác có kết quả hơn"[4]  nên "…công việc gì bất kỳ thành công hoặc thất bại, chúng ta cần nghiên cứu cội rễ, phân tách thật rõ ràng rồi kết luận. Kết luận đó sẽ là cái chìa khóa phát triển công việc và để giúp cho cán bộ tiến tới… phải nghiên cứu kinh nghiệm cũ để giúp cho thực hành mới, lại đem thực hành mới để phát triển kinh nghiệm cũ, làm cho nó đầy đủ dồi dào thêm"[5] bởi "thực tiễn không có lý luận hướng dẫn thì thành thực tiễn mù quáng. Lý luận mà không có liên hệ với thực tiễn là lý luận suông"[6]. Vì vậy, tổng kết là hoạt động quan trọng, không thể thiếu trong quy trình lập hiến ở nước ta. Qua các lần lập hiến, với sự quan tâm của Đảng, Nhà nước, Quốc hội, hoạt động này đã được tiến hành đồng bộ với quy mô, phạm vi rộng, số lượng người tham gia đông đảo ở các cấp, các ngành từ trung ương đến địa phương. Tuy nhiên cho đến nay, tổng kết việc thi hành Hiến pháp vẫn chủ yếu được thực hiện theo sự chỉ đạo của Quốc hội và phụ thuộc nhiều vào vai trò của Ủy ban sửa đổi Hiến pháp mà chưa xây dựng được hệ thống tiêu chí và phương pháp tổng kết mang tính khoa học giúp cho hoạt động này được thực hiện thống nhất, hiệu quả và chất lượng.

2. Tiêu chí tổng kết việc thi hành Hiến pháp

Tiêu chí là “đặc trưng, dấu hiệu làm cơ sở, căn cứ để nhận biết, xếp loại các sự vật, các khái niệm”[7]. Như vậy, tiêu chí tổng kết việc thi hành Hiến pháp là cơ sở để xác định hiệu quả điều chỉnh của Hiến pháp, mức độ đạt được của Hiến pháp với tính cách là sự biểu thị đặc điểm của các quan hệ xã hội, mức độ phù hợp của nó trong việc ghi nhận, phản ánh và định hướng phát triển các quan hệ xã hội đó; đồng thời, tiêu chí tổng kết Hiến pháp còn là những đặc trưng, các dấu hiệu của Hiến pháp với tính cách là đạo luật cơ bản của Nhà nước, văn bản có vị trí pháp lý cao nhất trong hệ thống pháp luật. Nói cách khác, tiêu chí tổng kết Hiến pháp là những đại lượng có thể xác định được để qua đó có thể nhận biết về Hiến pháp với tính chất là một văn bản chính trị - pháp lý.

Như đã trình bày ở trên, tổng kết việc thi hành Hiến pháp cần phải thực hiện cả về nội dung và cách thức thể hiện Hiến pháp. Trên tinh thần đó, các tiêu chí về hình thức thể hiện Hiến pháp được xác định như sau:

Thứ nhất, các quy định của Hiến pháp phải bảo đảm tính chặt chẽ, cô đọng, rõ ràng, dễ hiểu;

Thứ hai, Hiến pháp phải bảo đảm tính thống nhất trong quan hệ nền tảng giữa Hiến pháp và các ngành luật trong hệ thống pháp luật;

Thứ ba, các chương, mục, điều, khoản, điểm phải bảo đảm tính  lô gíc, thứ bậc;

Thứ tư, các quy định của Hiến pháp phải bảo đảm tính hợp lý, ngắn gọn, mang tính nguyên tắc để có thể tồn tại lâu dài, hạn chế tối đa việc quy định cụ thể.

Hiện nay, việc xác định tiêu chí về nội dung của Hiến pháp được các nhà khoa học pháp lý tiếp cận nghiên cứu bằng nhiều cách khác nhau.

Cách tiếp cận thứ nhất căn cứ vào bản chất và đặc điểm tiêu biểu nhất của Hiến pháp để đưa ra các tiêu chí gồm:

Sự phù hợp của nội dung Hiến pháp với nội hàm của chủ nghĩa hiến pháp;

Tính dân chủ của Hiến pháp[8] - những giá trị của dân chủ mà Hiến pháp năm 1992 chuyển tải. Tính dân chủ không phải được tổng kết một cách chung chung, trừu tượng mà phải đánh giá trong từng chế định, từng điều của Hiến pháp, trong đó tập trung vào hai nguyên tắc cơ bản mang tính cốt lõi đảm bảo sự tồn tại và giá trị pháp lý lịch sử đã được Hiến pháp năm 1992 xác định đó là tạo dựng ở Việt Nam một nền dân chủ xã hội chủ nghĩa (XHCN) và triết lý chủ quyền tối thượng thuộc về nhân dân;

Cơ chế cho sự ủy quyền của nhân dân, cơ chế giám sát và kiểm soát được quyền lực. Tiêu chí này là cơ bản, có quan hệ mật thiết với tiêu chí dân chủ. Theo đó, cần xem xét tính hợp lý trong việc nhân dân ủy quyền để vừa bảo đảm vai trò của nhân dân (nhân dân vẫn là người chủ thực sự, có khả năng cao nhất để theo dõi giám sát người được ủy quyền) vừa bảo đảm tính chính xác, công khai, hợp hiến trong việc tiếp nhận, tổ chức quyền lực nhà nước. Bên cạnh việc xác định rõ cơ chế ủy quyền theo hướng có điều kiện, có thời hạn rõ ràng, cũng phải xem xét cơ chế giám sát và kiểm soát quyền lực trong Hiến pháp, bởi đây là yêu cầu khách quan trong vận hành quyền lực nhà nước nhằm ngăn ngừa sự lạm quyền. Khi tổng kết theo tiêu chí này, cần phải tính đến các đặc trưng của Việt Nam đó là chế độ một đảng lãnh đạo và quyền lực nhà nước là thống nhất (không thực hiện phân quyền tuyệt đối nên cơ chế giám sát và kiểm soát quyền lực không thể theo cơ chế “quyền lực chế ước quyền lực hay lấy quyền lực để hạn chế quyền lực”);

Quyền con người, quyền công dân là giá trị cao cả của con người, thể hiện khát vọng, sự phát triển của nhân loại nên đã trở thành tiêu chí của một nền dân chủ, thước đo của một bản Hiến pháp, của một chế độ chính trị. Khi tổng kết theo tiêu chí này không chỉ xem xét riêng chế định “Quyền và nghĩa vụ của công dân” mà còn là sự thể hiện qua nguyên tắc tổ chức, hoạt động của nhà nước ta và trong sự vận hành của bộ máy nhà nước.

Cách tiếp cận thứ hai căn cứ vào nội dung của Hiến pháp, từ đó xác định các nhóm tiêu chí cho từng chế định được thể hiện trong Hiến pháp[9], cụ thể:

Nhóm tiêu chí về chế độ chính trị bao gồm các tiêu chí đánh giá các hoạt động sau: xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân (cần tổng kết: cơ sở kinh tế, chính trị, pháp lý của Nhà nước pháp quyền XHCN); xây dựng và hoàn thiện nền dân chủ XHCN (gồm: mức độ hoàn thiện chế độ dân chủ gián tiếp, thực trạng xây dựng và hoàn thiện chế độ dân chủ trực tiếp); thực hiện nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp (cần tổng kết: cơ chế phân công, phối hợp trong thực hiện quyền lực nhà nước); cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước; thực hiện nguyên tắc Đảng lãnh đạo các cơ quan Nhà nước (cần tổng kết vai trò và phương thức lãnh đạo của Đảng đối với các cơ quan này).

Nhóm tiêu chí về chế độ kinh tế cần tổng kết: việc tổ chức thực hiện Cương lĩnh năm 1991 của Đảng, quy định của Hiến pháp về phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN với nội dung: mức độ hoàn thiện thể chế kinh tế của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN; việc thực hiện chính sách của Nhà nước đối với các thành phần kinh tế; việc thực hiện nguyên tắc hiến định về quyền tự do kinh doanh; kết quả thực hiện đa dạng các loại hình chế độ sở hữu gồm có chế độ sở hữu tư nhân, chế độ sở hữu toàn dân.

Nhóm tiêu chí về văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ cần tập trung tổng kết: kết quả thực hiện chính sách ưu tiên đầu tư phát triển giáo dục, coi giáo dục là quốc sách hàng đầu; kết quả thực hiện chính sách nâng cao dân trí, đào tạo nhân lực, bồi dưỡng nhân tài; kết quả thực hiện chính sách phát triển nền văn hóa tiến tiến, đậm đà bản sắc dân tộc, kế thừa và phát huy những giá trị của nền văn hiến các dân tộc Việt Nam, tư tưởng đạo đức, phong cách Hồ Chí Minh, tiếp thu tinh hoa văn hóa nhân loại, phát huy mọi tài năng sáng tạo trong nhân dân; kết quả thực hiện chính sách khoa học, công nghệ quốc gia; xây dựng nền khoa học, công nghệ tiến tiến.

Nhóm tiêu chí về việc thực hiện chính sách đối ngoại, quốc phòng, an ninh gồm: kết quả thực hiện chính sách đối ngoại hoà bình, hữu nghị, mở rộng giao lưu và hợp tác với tất cả các nước trên thế giới; kết quả thực hiện chính sách phát triển, củng cố và tăng cường nền quốc phòng toàn dân và an ninh nhân dân; kết quả thực hiện chính sách xây dựng Quân đội nhân dân, Công an nhân dân cách mạng, chính quy, tinh nhuệ, từng bước hiện đại.

Nhóm tiêu chí về quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân cần tập trung tổng kết: hoạt động cụ thể hóa quy định của Hiến pháp và việc tổ chức thực hiện quy định về các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội, tự do dân chủ, tự do cá nhân; mức độ hoàn thiện cơ chế bảo đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân qua các điều kiện bảo đảm về chính trị - kinh tế - pháp lý.

Nhóm tiêu chí về tổ chức bộ máy nhà nước ở trung ương cần tổng kết về cơ cấu tổ chức và kết quả thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân.

Nhóm tiêu chí về tổ chức chính quyền địa phương cần tổng kết về cơ cấu tổ chức và kết quả thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn chính quyền địa phương; phân cấp, phân quyền giữa cơ quan trung ương và chính quyền địa phương.

Nhóm tiêu chí về quy trình, thủ tục sửa đổi Hiến pháp cần tổng kết chủ thể có thẩm quyền sáng quyền lập hiến; việc chuẩn bị đề nghị và quyết định sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới Hiến pháp; soạn thảo dự án sửa đổi, bổ sung Hiến pháp hoặc soạn thảo mới Hiến pháp; lấy ý kiến về dự thảo Hiến pháp; xem xét, thông qua dự án Hiến pháp; công bố Hiến pháp.

Cách tiếp cận thứ ba[10] với quan niệm tổng kết việc thi hành Hiến pháp là một hoạt động nghiên cứu khoa học; do đó, khi thực hiện phải tiếp cận trên ba phương diện: lý luận (nhận thức về Hiến pháp), chuyên môn (những gì đã làm được và rút ra những kinh nghiệm), thực tiễn (phải bảo đảm tính pháp lý của Hiến pháp).

Từ sự trình bày và phân tích trên đây, có thể thấy rằng, tuy có các cách tiếp cận khác nhau về xác định tiêu chí tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 nhưng nhìn chung, các nhà khoa học đều cho rằng tiêu chí tổng kết cần đề cập đến nội dung và hình thức thể hiện của Hiến pháp. Về nội dung, cần xây dựng tiêu chí tập trung vào các nhóm vấn đề được thể hiện tại các chương của Hiến pháp. Còn về hình thức thể hiện, cần tổng kết về kỹ thuật lập hiến, hình thức văn bản, các chương, mục, điều, khoản, điểm…

2. Phương pháp tổng kết việc thi hành Hiến pháp

Tổng kết thi hành Hiến pháp là một công việc không đơn giản. Để việc tổng kết có khoa học, rút ra được những nhận thức dưới dạng là những kết luận có tính chất chỉ đạo việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp thì phương pháp tổng kết đóng vai trò hết sức quan trọng. Thông thường, các phương pháp được sử dụng là phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu cụ thể. Phương pháp luận dùng cho việc tổng kết thi hành Hiến pháp là phương pháp biện chứng duy vật. Theo đó, cần vận dụng các quy luật và các phạm trù về bản chất và hiện tượng, nội dung và hình thức, cái chung và cái riêng để xem xét, đánh giá những vấn đề chung nhất, khái quát nhất của việc ban hành và thực thi Hiến pháp trong một giai đoạn lịch sử nhất định, chẳng hạn như hoàn cảnh ra đời của Hiến pháp, các ảnh hưởng bên trong và bên ngoài tác động đến việc xây dựng Hiến pháp, các điều kiện chính trị, kinh tế - xã hội cho sự tồn tại và thực thi Hiến pháp… Các phạm trù và quy luật của phép biện chứng duy vật là phương pháp luận để xem xét, đánh giá cái chung, cái riêng và cái đặc thù trong Hiến pháp; tính hệ thống thống nhất và quan hệ nền tảng giữa Hiến pháp và các ngành luật trong hệ thống pháp luật; mối quan hệ chặt chẽ, hỗ trợ, bổ sung lẫn nhau giữa các chế định của Hiến pháp.

Phương pháp luận sử dụng để tổng kết việc thi hành Hiến pháp còn có các quy luật và phạm trù của chủ nghĩa duy vật lịch sử để xem xét, đánh giá cơ sở khách quan của sự tồn tại và phát triển của các chế định Hiến pháp về chế độ chính trị, chế độ kinh tế, văn hóa, khoa học công nghệ, quốc phòng, an ninh, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, tổ chức bộ máy nhà nước trong hoàn cảnh lịch sử cụ thể. Để tổng kết việc thi hành Hiến pháp cần nắm vững và vận dụng các nguyên tắc, phạm trù của lý luận Nhà nước và pháp luật.

Bên cạnh việc sử dụng phương pháp luận đã nêu trên, khi tổng kết thi hành Hiến pháp còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học như phương pháp hệ thống, phương pháp so sánh, phương pháp điều tra xã hội học, phương pháp phân tích và tổng hợp.

Phương pháp hệ thống được sử dụng để xem xét Hiến pháp với tư cách là đạo luật gốc, đạo luật cơ bản có vị trí và vai trò như thế nào trong hệ thống các ngành luật. Hiến pháp là nhân tố tạo nên hệ thống pháp luật. Vì vậy, phải sử dụng phương pháp hệ thống để kiểm nghiệm thực tiễn xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật có đảm bảo được tính hệ thống hay không khi Hiến pháp là đạo luật tối cao.

Phương pháp so sánh được sử dụng để xem xét, đánh giá sự hình thành và phát triển của các quy phạm, các chế định của Hiến pháp giữa các quy phạm, chế định cũ và mới, giữa cái đặc thù và cái chung, cái phổ quát của nhân loại. Sử dụng phương pháp so sánh sẽ giúp phát hiện những bất cập, hạn chế của các quy định Hiến pháp hiện hành, trên cơ sở đó đề ra được phương hướng hoàn thiện chúng. Phương pháp so sánh, nhất là so sánh các quy định tương ứng với Hiến pháp các nước còn cho phép xem xét, đánh giá được xu hướng phát triển của các quy phạm, các chế định của Hiến pháp giúp chúng ta kế thừa và phát triển kinh nghiệm của nhân loại phù hợp với điều kiện cụ thể của Việt Nam.

Phương pháp điều tra xã hội học được sử dụng để xem xét, đánh giá sự tác động của Hiến pháp đối với dân cư, nhất là ý thức tôn trọng Hiến pháp của công dân; đồng thời, để tìm hiểu ý nguyện của nhân dân đối với bản Hiến pháp hiện hành.

Phương pháp phân tích và tổng hợp được sử dụng rộng rãi trong nghiên cứu khoa học. Đối với việc tổng kết Hiến pháp, đây là phương pháp rất cần thiết nhằm rút ra những kết luận, nhận định có sức thuyết phục về thực trạng Hiến pháp hiện hành và phương hướng cần sửa đổi, bổ sung.

Tổng kết việc thi hành Hiến pháp đòi hỏi phải sử dụng tổng hợp các phương pháp nói trên phù hợp với tính chất và vai trò của một bản Hiến pháp - nền tảng chính trị - kinh tế - xã hội cho sự tồn tại và phát triển của một quốc gia, là cơ sở pháp lý cao nhất cho việc xây dựng và hoàn thiện một hệ thống pháp luật dân chủ, thống nhất, phù hợp với ý chí và nguyện vọng của nhân dân.

Tóm lại, xây dựng tiêu chí, phương pháp tổng kết việc thi hành Hiến pháp có vai trò hết sức quan trọng, bởi nó sẽ góp phần định hình rõ những nội dung, vấn đề cần tổng kết giúp cho việc tổng kết được tập trung, có trọng tâm, trọng điểm, toàn diện và đầy đủ, từ đó tìm ra được điểm chung nhất của quá trình nhận thức làm xuất phát điểm để tiếp cận thực tiễn, đánh giá được những kết quả hoạt động nhận thức và hoạt động thực tiễn. Hơn nữa, nó cũng giúp việc tổng kết bảo đảm sát thực tiễn, xác định rõ những mặt đạt được, những hạn chế, bất cập trong tổ chức thi hành Hiến pháp, nguyên nhân của những hạn chế, bất cập; từ đó, khẳng định kết quả đạt được, rút ra những bài học, nguyên tắc, nguyên lý mang tính lý luận, quan điểm để chỉ đạo các hoạt động thực tiễn cho tương lai và bảo đảm cho việc đề xuất kiến nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp phù hợp tình hình mới./.

Theo Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp số 15/2011



*TS. Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu Lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội.

[1]Xem: Quy trình lập hiến trong Quy trình, thủ tục trong hoạt động của Quốc hội của Ban Công tác Lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội khóa XI, Hà Nội, 2005, tr. 45 .

[2]GS,TS.Trần Ngọc Đường, Hội thảo khoa học “Xây dựng tiêu chí, phương pháp tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992” do Viện Nghiên cứu Lập pháp tổ chức tại TP. Đà Nẵng, ngày 3-4/8/2010.

[3]GS.TSKH. Đào Trí Úc, Hội thảo khoa học “Xây dựng tiêu chí, phương pháp tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992” do Viện Nghiên cứu Lập pháp tổ chức tại TP. Đà Nẵng, ngày 3-4/8/2010

[4] Hồ Chí Minh toàn tập, Tập 8, Hà Nội, 1995, tr. 498.

[5] Hồ Chí Minh toàn tập, Tập 5, Hà Nội, 1995, tr. 243, 417.

[6] Hồ Chí Minh toàn tập, Tập 8, Hà Nội, 1995, tr. 496.

[7] Nguyễn Như Ý chủ biên, Đại từ điển tiếng Việt, Nxb. Văn hóa – Thông tin, Hà Nội, 1998, tr. 1640.

[8] TS. Tống Đức Thảo, Hội thảo khoa học “Xây dựng tiêu chí, phương pháp tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992” do Viện Nghiên cứu Lập pháp tổ chức tại TP. Đà Nẵng, ngày 3-4/8/2010.

[9] TS. Vũ Hồng Anh, Hội thảo khoa học “Xây dựng tiêu chí, phương pháp tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992” do Viện Nghiên cứu Lập pháp tổ chức  tại TP. Đà Nẵng, ngày 3-4/8/2010.

[10] TS. Lê Minh Tâm, Hội thảo khoa học “Xây dựng tiêu chí, phương pháp tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992” do Viện Nghiên cứu Lập pháp tổ chức tại TP. Đà Nẵng, ngày 3-4/8/2010.

Ý kiến bạn đọc
Tham gia ý kiến về bài viết trên
Ý kiến của bạn:
Mã xác nhận:   Gửi