Những vấn đề mang tính nguyên tắc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Luật Ban hành Văn bản Quy phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL) được ban hành năm 1996. Qua các lần sửa đổi, bổ sung, thay thế, nội dung Luật đã có nhiều thay đổi. Về căn bản, các quy định trong Luật ngày càng đầy đủ, phù hợp hơn với khả năng xây dựng pháp luật của các cơ quan và nhu cầu quản lý của đời sống xã hội. Tuy nhiên, có một số vấn đề mang tính nguyên tắc chưa được Luật BHVBQPPL hiện hành (năm 2008) thể hiện một cách rõ ràng, hợp lý, nên hoạt động xây dựng pháp luật và áp dụng quy phạm pháp luật gặp những khó khăn nhất định.

 

1. Vị trí thứ bậc của văn bản quy phạm trong hệ thống pháp luật

Hệ thống pháp luật Việt Nam là hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) có mối quan hệ nội tại hữu cơ, nội dung của văn bản có hiệu lực pháp lý thấp không được trái với nội dung của văn bản có hiệu lực pháp lý cao. Để đảm bảo được tính thống nhất này thì yêu cầu đầu tiên là phải xác định chính xác mỗi văn bản QPPL có vị trí thứ bậc như thế nào trong hệ thống văn bản QPPL nói chung.

Văn bản QPPL là sản phẩm của quyền lực nhà nước, thể hiện khả năng của mỗi cơ quan trong việc tác động vào các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Vì vậy, vị trí thứ bậc của văn bản quy phạm phụ thuộc vào vị trí của cơ quan ban hành văn bản trong bộ máy nhà nước theo quy tắc: cơ quan nào có vị trí cao trong bộ máy nhà nước thì văn bản quy phạm do cơ quan đó ban hành cũng có vị trí cao trong hệ thống pháp luật và ngược lại. Xác định được một văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, thấp hơn sẽ định hướng cho việc đưa ra các quy định trong nội dung văn bản đó và là căn cứ để áp dụng QPPL, để kiểm tra, xử lý sau khi văn bản được ban hành. Trong Luật BHVBQPPL năm 1996, mặc dù chưa hoàn toàn hợp lý nhưng với việc kể tên và sắp xếp các văn bản quy phạm theo một trật tự nhất định, việc quy định mỗi cơ quan khi ban hành văn bản thuộc thẩm quyền của mình phải căn cứ vào những văn bản quy phạm nào cũng đã góp phần xác định vị trí thứ bậc của từng văn bản. Luật BHVBQPPL năm 2008 không quy định mỗi cơ quan khi ban hành văn bản thuộc thẩm quyền của mình phải căn cứ vào những văn bản quy phạm nào nữa. Việc xác định vị trí thứ bậc của các văn bản được thể hiện trong một quy định duy nhất là Điều 2, với tên gọi “Hệ thống văn bản QPPL”. Tên Điều 2 của Luật không phải là “Các văn bản QPPL” mà là “Hệ thống văn bản QPPL” thể hiện, điều luật này không chỉ đơn giản là kể tên các văn bản QPPL mà còn sắp xếp các văn bản đó theo một trật tự nhất định thể hiện mối quan hệ giữa các văn bản đó trong một hệ thống thống nhất. Một cách tổng quát, có thể thấy nhà làm luật đã cố gắng sắp xếp các nhóm văn bản QPPL theo thứ tự hiệu lực từ cao đến thấp. Tuy nhiên, vẫn có một số nhóm văn bản mà vị trí được sắp xếp trong Điều 2 của Luật chưa thể hiện chính xác vị trí thứ bậc của chúng trong hệ thống pháp luật.

Một là, vị trí thứ bậc của nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội (khoản 10, Điều 2 Luật BHVBQPPL năm 2008 ). Đây là các văn bản quy phạm được ban hành bởi sự phối hợp của một cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của một tổ chức chính trị - xã hội. Vì các tổ chức chính trị - xã hội không nằm trong cơ cấu bộ máy nhà nước nên không thể xác định hiệu lực của văn bản theo vị trí của các tổ chức này, nhưng điều đó cũng không có nghĩa là sự tham gia của tổ chức chính trị - xã hội vào việc ban hành văn bản sẽ làm cho hiệu lực của văn bản thấp đi. Vì thế, cần phải coi nghị quyết liên tịch do Ủy ban thường vụ Quốc hội và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội ban hành có hiệu lực bằng nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội độc lập ban hành; nghị quyết liên tịch do Chính phủ và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội ban hành có hiệu lực bằng văn bản do Chính phủ độc lập ban hành. Như vậy, không nên gom các nghị quyết liên tịch thành một nhóm văn bản chung mà nên tách riêng nghị quyết liên tịch do Ủy ban thường vụ Quốc hội và nghị quyết liên tịch do Chính phủ phối hợp với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội ban hành thành hai nhóm và xếp chúng vào vị trí tương ứng. Nếu xếp chung trong một nhóm và đặt các văn bản này ở vị trí sau nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thì dễ bị hiểu lầm là các nghị quyết liên tịch có hiệu lực pháp lý thấp hơn các văn bản đó.

Hai là, vị trí thứ bậc của các thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (khoản 11, Điều 2 Luật BHVBQPPL năm 2008). Quy định này cho thấy, trừ trường hợp thông tư liên tịch của các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, còn lại các thông tư liên tịch khác được phối hợp ban hành bởi các chủ thể có vị trí khác nhau trong bộ máy nhà nước. Theo chúng tôi, trong bộ máy nhà nước, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao có vị trí cao hơn Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Vì vậy, các thông tư này cần được coi là có hiệu lực pháp lý thấp hơn hiệu lực của thông tư do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao độc lập ban hành, nhưng lại có hiệu lực cao hơn thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ độc lập ban hành. Do đó, đề nghị phải được xếp trước nhóm thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.

 

2. Nguyên tắc áp dụng quy phạm pháp luật

Ngoại trừ Hiến pháp là loại văn bản QPPL luôn luôn chỉ tồn tại một văn bản hiện hành duy nhất, các loại văn bản QPPL khác thường xuyên có nhiều văn bản do cùng một cơ quan ban hành cùng có hiệu lực ở một thời điểm nhất định. Vì cùng loại văn bản và cùng do một cơ quan ban hành nên các văn bản này có cùng vị trí thứ bậc trong hệ thống văn bản QPPL. Trong trường hợp các văn bản đó cùng quy định về một vấn đề nhưng nội dung khác nhau thì không thể đồng thời được áp dụng vào một vụ việc cụ thể. Vì vậy, lựa chọn quy phạm nào để áp dụng trong những trường hợp đó phải được quy định thành nguyên tắc áp dụng QPPL. Vấn đề này đã được quy định trong khoản 3 Điều 80  Luật BHVBQPPL năm 1996 “Trong trường hợp các văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau” và được giữ nguyên ở khoản 3 Điều 83 Luật BHVBQPPL năm 2008. Sở dĩ Luật quy định phải áp dụng văn bản được ban hành sau là để đảm bảo QPPL được chọn để áp dụng phù hợp nhất với các điều kiện thực tế. Tuy nhiên, việc nghiên cứu hệ thống pháp luật cũng cho thấy, có những trường hợp hai văn bản cùng quy định về một vấn đề, trong đó một văn bản quy định một cách chung nhất và một văn bản quy định mang tính chất chuyên sâu trong một lĩnh vực quản lý cụ thể (thường được gọi là văn bản chuyên ngành). Trong trường hợp này, thông thường văn bản quy định chuyên sâu phù hợp với điều kiện quản lý đặc thù của từng ngành, từng lĩnh vực hơn văn bản quy định chung. Vì thế, việc áp dụng văn bản chuyên ngành khi giải quyết các công việc cụ thể của từng ngành, từng lĩnh vực thường thuận lợi và mang lại hiệu quả điều chỉnh cao hơn. Nếu văn bản chuyên ngành ban hành sau văn bản quy định chung thì việc lựa chọn văn bản chuyên ngành để áp dụng không có gì trái với Luật, nhưng nếu văn bản chuyên ngành ban hành trước văn bản quy định chung thì lựa chọn văn bản nào để áp dụng là vấn đề khó khăn và tiềm ẩn khả năng áp dụng pháp luật không thống nhất. Chẳng hạn, đều quy định về giải quyết khiếu nại, Luật Khiếu nại, tố cáo quy định về khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính nói chung; Luật Đất đai quy định về khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai. Hai luật này có những sự khác nhau nhất định:

- Về thời hiệu khiếu nại: Luật Khiếu nại, tố cáo quy định là 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hay biết được có hành vi hành chính (Điều 31); Luật Đất đai quy định là 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hay biết được có hành vi hành chính (khoản 2 Điều 138);

- Về quyền khiếu nại lần hai: Luật Khiếu nại, tố cáo quy định người khiếu nại nếu không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hết thời hạn pháp luật quy định mà cơ quan giải quyết khiếu nại lần đầu không giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai (Điều 39); Luật Đất đai chỉ quy định người khiếu nại được khiếu nại lần hai khi không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại lần đầu, tức là người khiếu nại không thể khiếu nại lần hai nếu người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu không giải quyết khiếu nại (Điều 138);

- Về thời hạn khiếu nại lần hai: Luật Khiếu nại, tố cáo quy định là 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hay kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà người có thẩm quyền không giải quyết, nếu ở vùng sâu, vùng xa thì thời hạn nói trên là 45 ngày (Điều 39); Luật Đất đai quy định thời hạn khiếu nại lần hai là 45 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu (Điều 138).

Nếu theo nguyên tắc áp dụng QPPL được quy định tại khoản 3 Điều 83 Luật BHVBQPPL năm 2008 thì khi giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai, về thời hiệu khiếu nại phải áp dụng Luật Đất đai (ban hành năm 2004) vì Luật này ban hành sau Luật Khiếu nại, tố cáo (ban hành năm 1998); về quyền khiếu nại lần hai và thời hạn khiếu nại lần hai phải áp dụng Luật Khiếu nại, tố cáo (quy định này được sửa đổi, bổ sung năm 2005) vì quy định này ban hành sau Luật Đất đai. Mặc dù vậy, có thể khẳng định chắc chắn rằng, việc giải quyết khiếu nại về đất đai trên thực tế hoàn toàn chỉ áp dụng Luật Đất đai. Vậy có nên coi trường hợp áp dụng quy định trong Luật Đất đai mà quy định đó ban hành trước Luật Khiếu nại, tố cáo là trái nguyên tắc áp dụng QPPL không?

Trong khi đó, Luật Doanh nghiệp ban hành năm 2005 quy định về nguyên tắc áp dụng Luật này như sau:

“Điều 3. Áp dụng Luật Doanh nghiệp, điều ước quốc tế và các luật có liên quan

1. Việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế áp dụng theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan.

2. Trường hợp đặc thù liên quan đến việc thành lập, tổ chức quản lý và hoạt động của doanh nghiệp được quy định tại Luật khác thì áp dụng theo quy định của Luật đó”. Theo quy định này thì luật chuyên ngành lại được ưu tiên áp dụng, không kể luật đó ban hành trước hay sau Luật Doanh nghiệp.

Việc ưu tiên áp dụng văn bản chuyên ngành còn được thể hiện ở trong các văn bản khác. Ví dụ, khoản 1 Điều 53 Luật Cán bộ, công chức quy định “Thời hạn biệt phái không quá ba năm, trừ một số ngành, lĩnh vực do Chính phủ quy định”. Như vậy, ưu tiên áp dụng văn bản chuyên ngành là một nhu cầu thực sự tồn tại trong quản lý nhà nước. Nếu việc chọn quy định ban hành sau có mục đích bảo đảm sự phù hợp của pháp luật với điều kiện thực tế tại thời điểm áp dụng thì việc chọn quy định chuyên ngành cũng có mục đích bảo đảm sự phù hợp của pháp luật với những điều kiện đặc thù của từng lĩnh vực quản lý cụ thể. Chính vì vậy, để đảm bảo áp dụng pháp luật một cách thống nhất, cả hai trường hợp này đều phải được quy định thành nguyên tắc áp dụng QPPL trong Luật BHVBQPPL và khoản 3 Điều 8 nên sửa đổi là “Trong trường hợp các văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau, nếu văn bản chuyên ngành có quy định khác thì áp dụng văn bản chuyên ngành”.

 

3. Hiệu lực của văn bản cụ thể hóa, chi tiết hóa

Trong hệ thống pháp luật Việt Nam có nhiều văn bản có hiệu lực pháp lý cao như luật, pháp lệnh có chứa đựng những quy định mang tính chất chung, khó áp dụng trực tiếp vào đời sống nên thường cần được cụ thể hóa, chi tiết hóa bằng các văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn. Các văn bản cụ thể hóa, chi tiết hóa đó là văn bản phái sinh từ một văn bản “gốc” nên về mặt lí thuyết, khi văn bản “gốc” bị mất hiệu lực thì văn bản đó cũng sẽ mất hiệu lực theo. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, cho dù Luật BHVBQPPL đã quy định “Văn bản quy định chi tiết… phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết” (khoản 2 Điều 8) nhưng có rất nhiều trường hợp văn bản mới có hiệu lực rồi nhưng văn bản quy định chi tiết vẫn chưa được ban hành. Khoản 4, Điều 78 Luật BHVBQPPL năm 1996 quy định “Văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành của văn bản hết hiệu lực cũng đồng thời hết hiệu lực cùng với văn bản đó, trừ trường hợp được giữ lại toàn bộ hoặc một phần vì còn phù hợp với các quy định của văn bản QPPL mới”. Quy định này đảm bảo luôn có các quy phạm cần thiết để điều chỉnh các quan hệ xã hội khi hoạt động xây dựng pháp luật chưa có những thay đổi đồng bộ từ văn bản có hiệu lực cao đến các văn bản quy định chi tiết. Do không hoàn toàn thỏa đáng về mặt lý luận, cho nên Luật BHVBQPPL năm 2008 đã bãi bỏ quy định này, điều đó có nghĩa là khi một luật, pháp lệnh bị mất hiệu lực thì mặc nhiên tất cả các văn bản cụ thể hóa, chi tiết hóa luật, pháp lệnh đó cũng mất hiệu lực theo. Cho dù đúng về mặt lý luận, nhưng Luật BHVBQPPL năm 2008 lại tạo ra những bất cập trong thực tiễn. Đơn cử, Luật Cán bộ, công chức bãi bỏ Pháp lệnh Cán bộ, công chức từ ngày 01/01/2010 và như vậy, tất cả các nghị định chi tiết hóa Pháp lệnh Cán bộ, công chức cũng mất hiệu lực từ ngày 01/01/2010, nhưng đến ngày 25/01/2010 nghị định đầu tiên chi tiết hóa Luật này - Nghị định quy định những người là công chức - mới được ban hành (có hiệu lực từ ngày 15/3/2010). Tiếp sau đó là Nghị định về đào tạo, bồi dưỡng công chức ban hành ngày 5/3/2010, Nghị định về quản lý biên chế công chức ban hành ngày 8/3/2010, Nghị định quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức ban hành ngày 15/3/2010. Các nghị định này đều có hiệu lực từ ngày 1/5/2010. Còn nhiều vấn đề khác như kỷ luật cán bộ, công chức, trách nhiệm vật chất của cán bộ, công chức… chắc chắn cần có văn bản quy định chi tiết nhưng cho đến nay, các văn bản đó vẫn chưa được ban hành. Như vậy, có một khoảng thời gian bắt đầu từ ngày 01/01/2010 sẽ có rất nhiều vấn đề liên quan đến cán bộ, công chức, nhưng do Luật Cán bộ, công chức không có quy định cụ thể nên không có đủ cơ sở pháp lý để giải quyết. Giả sử trường hợp công chức thực hiện hành vi vi phạm pháp luật cần phải xử lý kỷ luật thì chỉ với quy định về các hình thức xử lý kỷ luật tại Điều 79 Luật Cán bộ, công chức, việc kỷ luật công chức sẽ không thể tiến hành được do không có cơ sở để xác định cần áp dụng hình thức kỷ luật nào, việc kỷ luật thực hiện theo thủ tục nào… vì chưa có nghị định chi tiết hướng dẫn thi hành. Nếu đến khi có nghị định chi tiết hướng dẫn, hành vi vi phạm kỷ luật của công chức kia đã hết thời hiệu xử lý kỷ luật thì việc kỷ luật sẽ không thể tiến hành được nữa. Tất nhiên, tình trạng này không chỉ xảy ra với Luật Cán bộ, công chức mà đã, đang và sẽ còn xảy ra với nhiều luật, pháp lệnh khác nữa. Vấn đề đặt ra là với khả năng xây dựng pháp luật của các cơ quan có thẩm quyền như hiện nay thì bãi bỏ quy định tại khoản 4 Điều 78 Luật 1996 đã thực sự hợp lý chưa, có hơi vội vã không? Nên chăng, trước mắt vẫn duy trì quy định đó, khi nào điều kiện chín muồi, hoạt động xây dựng pháp luật thật sự đồng bộ thì sẽ bãi bỏ quy định này.

*

Được mệnh danh là “Luật ban hành luật”, mặc dù không phải là một luật đứng trên các luật khác nhưng với vai trò đặc biệt của mình, Luật BHVBQPPL là cơ sở pháp lý chung nhất cho hoạt động xây dựng và áp dụng QPPL. Chính vì vậy, các vấn đề mang tính chất nguyên tắc trong xây dựng và áp dụng QPPL phải được tập trung trong Luật này, phải được quy định một cách khái quát, chính xác đảm bảo cho các hoạt động đó được thống nhất, hợp pháp và hợp lý.

 

TS. Bùi Thị Đào
Nghiên cứu lập pháp. Văn phòng Quốc hội, Số 8/2011, tr. 44 - 48.

Ý kiến bạn đọc
Tham gia ý kiến về bài viết trên
Ý kiến của bạn:
Mã xác nhận:   Gửi