Sáu vấn đề trong hoàn thiện Hiến pháp Việt Nam hiện nay

1. Việc hoàn thiện Hiến pháp phải phát huy được giá trị khai mở và xác lập của Hiến pháp

Đây là vấn đề liên quan đến lịch sử phát triển nhà nước, pháp luật và lịch sử tiến hóa của nhân loại. Về phương diện lịch sử, cho đến nay nhân loại chỉ biết được thời khắc ra đời của pháp luật thành văn khi phát hiện Bộ luật Hammurabi của Nhà nước Lưỡng Hà cổ đại vào khoảng thế kỷ 13 đến thế kỷ 18 trước Công nguyên. Hơn ba nghìn năm sau, hiến pháp thành văn theo đúng nghĩa của nó mới xuất hiện. Đó là hiến pháp tư sản, mà điển hình là Hiến pháp của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ năm 1787, Hiến pháp của Đại cách mạng tư sản Pháp năm 1791.

Hiến pháp tư sản là thành quả pháp lý của các cuộc Cách mạng tư sản thế kỷ 17 - 18, khai mở thời đại mới, đánh dấu bước tiến mới trong lịch sử tiến hóa của nhân loại cả về phương diện kinh tế, chính trị và dân chủ. Cùng với sự khai mở ấy, hiến pháp tư sản đã xác lập một hệ thống thể chế và thiết chế nhà nước mới, điển hình là chế độ nghị viện, là mô hình và cơ chế tổ chức và thực thi quyền lực xã hội, phá bỏ tình trạng độc đoán, chuyên quyền của chế độ chuyên chế phong kiến, phòng ngừa hiệu quả nguy cơ tha hóa quyền lực.

Tháng 10 năm 1917, cuộc Cách mạng xã hội chủ nghĩa (XHCN) thành công ở nước Nga. Năm 1918, Nhà nước Nga Xô viết, Nhà nước XHCN đầu tiên trên thế giới đã ban hành Hiến pháp. Về bản chất và nội dung, Hiến pháp năm 1918 của nước Nga Xô viết là hiến pháp kiểu mới XHCN, khai mở một thời đại mới  - thời đại của các cuộc cách mạng vô sản, xóa bỏ mọi áp bức, bất công, xác lập vị thế làm chủ của người lao động trên phạm vi quốc gia và toàn cầu. Hiến pháp đã xác lập một hệ thống các thể chế và thiết chế mà theo đó, nhà nước và pháp luật trở thành công cụ, phương tiện làm chủ của nhân dân, là sở hữu của dân, do dân sáng tạo ra, được sử dụng vì lợi ích của dân.

Ở Việt Nam, tháng 8 năm 1945, cuộc Cách mạng dân tộc, dân chủ nhân dân thành công, Nhà nước dân chủ cộng hòa ra đời và Hiến pháp năm 1946 đã được Quốc hội khoá I thông qua. Đó là bản Hiến pháp dân chủ đầu tiên trong hàng ngàn năm lịch sử các Nhà nước Việt Nam. Hiến pháp năm 1946 khai mở một kỷ nguyên mới của lịch sử dân tộc Việt Nam - kỷ nguyên của chủ nghĩa xã hội. Cùng với giá trị khai mở, Hiến pháp năm 1946 xác lập “chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân”, ghi nhận và bảo đảm các quyền tự do dân chủ của công dân. Từ đó, ở mỗi giai đoạn, cách mạng nước ta đều có Hiến pháp mới, xác lập những thể chế và thiết chế mới phù hợp với tình hình kinh tế, chính trị, xã hội ở giai đoạn đó. Hiến pháp năm 1959 là Hiến pháp của giai đoạn đặc biệt của cách mạng Việt Nam -  giai đoạn xây dựng cơ sở vật chất của chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc đồng thời thực hiện đấu tranh thống nhất nước nhà, hoàn thành Cách mạng dân tộc, dân chủ nhân dân trên phạm vi cả nước. Trong khi đó, Hiến pháp năm 1980 là Hiến pháp của giai đoạn cả nước hòa bình, độc lập, thống nhất, quá độ lên chủ nghĩa xã hội. Hiến pháp năm 1992 là Hiến pháp của thời kỳ đổi mới và hội nhập quốc tế.

Trong việc hoàn thiện Hiến pháp hiện nay, từ giá trị khai mở và xác lập của Hiến pháp, để có thể kế thừa và phát huy những giá trị ấy, đòi hỏi phải xác định rõ nước ta đang trong giai đoạn nào của quá trình phát triển. Đây là vấn đề không chỉ liên quan đến toàn bộ nội dung Hiến pháp cần hoàn thiện mà còn liên quan đến việc xác định quy mô lập hiến, phương thức lập hiến. Từ những thành tựu to lớn, toàn diện về kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, đối ngoại đạt được qua hơn hai mươi năm đổi mới; từ sự phân tích sâu sắc tình hình trong nước, quốc tế và quy luật phát triển của chủ nghĩa xã hội, Đảng ta khẳng định “nước ta bước vào thời kỳ chiến lược mới”1, với những đặc trưng mới của thời đại, thời cuộc, mà mục tiêu tổng quát khi kết thúc thời kỳ quá độ là “xây dựng được về cơ bản nền tảng kinh tế của chủ nghĩa xã hội với kiến trúc thượng tầng về chính trị, tư tưởng, văn hóa phù hợp, tạo cơ sở để nước ta trở thành một nước XHCN ngày càng phồn vinh, hạnh phúc”2. Từ mục tiêu tổng quát, Cương lĩnh (năm 2011) của Đảng đã xác định tám phương hướng cơ bản xây dựng và phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân, xây dựng Đảng trong sạch, vững mạnh. Như vậy có thể khẳng định, nước ta đang trong giai đoạn cuối của thời kỳ quá độ, đòi hỏi việc lập hiến phải được triển khai toàn diện để ban hành được một Hiến pháp mới phù hợp với đặc điểm nổi bật của thời đại, với tình hình trong nước và quốc tế, thể chế hóa chính xác, sáng tạo mục tiêu và phương hướng phát triển nhà nước, phát triển xã hội được Cương lĩnh của Đảng xác định bằng một hệ thống thể chế và thiết chế mới.

 

2. Việc hoàn thiện Hiến pháp phải kế thừa và phát huy những giá trị truyền thống của lịch sử lập hiến Việt Nam

Như trên đã phân tích, lịch sử lập hiến Việt Nam ghi nhận bốn bản Hiến pháp của bốn thời kỳ khác nhau của Cách mạng Việt Nam. Những Hiến pháp ấy đều kế thừa và phát triển nhất quán bản Hiến pháp trước, tạo nên những giá trị truyền thống mà việc hoàn thiện Hiến pháp hiện nay cần thiết phải kế thừa và phát huy, như:

Thể chế hóa địa vị lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội, cương lĩnh, đường lối của Đảng theo những phương thức phù hợp với đặc điểm của từng thời kỳ lịch sử. Tính cách mạng và khoa học trong cương lĩnh, đường lối cách mạng của Đảng là khởi nguồn cho sự hình thành những giá trị của Hiến pháp, đem lại cho Hiến pháp tính thuyết phục và khả thi.

Thấm đượm tư tưởng lập hiến dân chủ Hồ Chí Minh, mà cốt lõi là ban hành Hiến pháp để ghi nhận và bảo đảm các quyền tự do dân chủ của công dân, xác định địa vị làm chủ Nhà nước, làm chủ xã hội của nhân dân, xây dựng Nhà nước của dân, do dân, vì dân.

Ghi nhận sự ra đời, thúc đẩy sự phát triển, hoàn thiện Nhà nước kiểu mới ở Việt Nam. Lịch sử phát triển của Hiến pháp phản ánh lịch sử của Nhà nước - từ Nhà nước dân chủ cộng hòa thực hiện những nhiệm vụ của Cách mạng dân tộc, dân chủ nhân dân đến Nhà nước Cộng hòa XHCN thực hiện những nhiệm vụ của thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội trên phạm vi cả nước, và hiện nay là Nhà nước của đổi mới, dân chủ và pháp quyền. Đặc trưng cơ bản qua ba giai đoạn phát triển của Nhà nước kiểu mới ở Việt Nam mà Hiến pháp thể hiện là tính chất XHCN, tính nhân dân và tính pháp quyền ngày càng sâu sắc, trở thành ba thuộc tính tạo nên bản chất kiểu mới của Nhà nước Việt Nam.

Xác lập, không ngừng củng cố, tăng cường quyền làm chủ của nhân dân, xây dựng, phát triển và hoàn thiện nền dân chủ XHCN ở Việt Nam.

Phát triển theo xu hướng có tính quy luật - tính cơ bản ngày càng đậm nét trong khi phạm vi điều chỉnh ngày càng mở rộng; từ Hiến pháp chỉ điều chỉnh những vấn đề tổ chức nhà nước, là Hiến pháp của Nhà nước đến Hiến pháp của xã hội, điều chỉnh cả những vấn đề tổ chức xã hội do xã hội sáng tạo ra.

 

3. Xác định phạm vi điều chỉnh của Hiến pháp mới phù hợp với yêu cầu, định hướng phát triển Nhà nước và xã hội trong giai đoạn mới

Phạm vi điều chỉnh của pháp luật phản ánh nhu cầu pháp luật của Nhà nước, xã hội. Nhu cầu ấy là khách quan, được hình thành từ thực tiễn tổ chức, quản lý của Nhà nước, phù hợp với quy luật phát triển xã hội.

Theo truyền thống và từ lý thuyết, ngành luật hiến pháp được xác định là ngành luật nhà nước, điều chỉnh những quan hệ về tổ chức nhà nước và những quan hệ liên quan, mà chủ yếu là quan hệ giữa Nhà nước và cá nhân. Các Hiến pháp trước đây và Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi), thể hiện rõ truyền thống này, cụ thể: các Chương I, Chương II, Chương III, Chương IV xác lập chính thể và những chính sách cơ bản của Nhà nước về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại và chế độ bảo vệ Tổ quốc; các Chương VI, Chương VII, Chương VIII, Chương IX, Chương X quy định về tổ chức bộ máy nhà nước ở trung ương và địa phương; Chương V quy định quyền và nghĩa vụ công dân - nội dung cơ bản của mối quan hệ giữa Nhà nước với mỗi người dân.

Trong giai đoạn lịch sử mới, với mục tiêu và định hướng mới phát triển nhà nước, xã hội Việt Nam cho thấy phạm vi điều chỉnh có tính truyền thống trên của Hiến pháp là quá chật hẹp, hơn nữa cũng không phù hợp với bản chất của mối quan hệ giữa nhà nước và xã hội trong chủ nghĩa xã hội. Lịch sử cho thấy, các Nhà nước đều sinh ra từ xã hội, là sản phẩm của xã hội đồng thời là “cái” cần thiết cho sự tồn tại, phát triển xã hội. Nhưng lịch sử còn cho thấy sự tha hóa của nhà nước; có những nhà nước trở thành đối lập với xã hội, chỉ đại diện cho một thiểu số xã hội, trở thành vật ăn bám xã hội, cản trở xã hội phát triển. Trong chủ nghĩa xã hội, nhà nước do dân thành lập, ủy nhiệm cho quyền lực, đại diện lợi ích cho mọi giai cấp, dân tộc, tầng lớp xã hội. Nghĩa vụ cao quý và nặng nề của nhà nước, của công vụ nhà nước là phục vụ xã hội. Nhưng nhà nước chỉ có thể thực hiện hiệu quả những nghĩa vụ ấy khi biết sử dụng, phát huy vai trò của các thể chế, thiết chế xã hội. Sự tha hoá của nhà nước, của công chức nhà nước, mà biểu hiện đậm nét là bệnh quan liêu, tham nhũng, chạy chức, chạy quyền cũng phải do chính xã hội chữa trị.

Việc mở rộng phạm vi điều chỉnh của hiến pháp, rằng hiến pháp còn là đạo luật tổ chức xã hội đặt ra cho việc hoàn thiện Hiến pháp hiện nay những nội dung sau:

Một là, phân định rõ hai loại thể chế - thể chế của nhà nước và thể chế của xã hội, làm cho thể chế của nhà nước mang đậm tính xã hội, thống nhất với mục tiêu phát triển xã hội. Như vậy, cần bổ sung, sửa đổi các chương xác lập các chính sách cơ bản của Nhà nước trong Hiến pháp hiện hành (Chương I, II, III và IV); Chương II cần đổi tên là “Chính sách kinh tế, môi trường và chính sách xã hội”, với mục tiêu điều chỉnh là phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN, bảo đảm an sinh và công bằng xã hội. Đó là ba lĩnh vực có quan hệ mật thiết với nhau, bảo đảm tăng trưởng kinh tế nhưng xã hội hài hòa, tiến bộ.

Hai là, xác lập các thể chế xã hội và thiết chế xã hội (tổ chức xã hội), quy định rõ địa vị pháp lý của các tổ chức này. Thực tiễn hai mươi năm đổi mới cho thấy, kinh tế thị trường ngày càng phát triển thì các tổ chức xã hội ngày càng gia tăng về số lượng, đa dạng về tính chất và phạm vi hoạt động. Năm 1990, sau bốn năm phát triển kinh tế thị trường, kể từ năm Đảng đề ra đường lối đổi mới (năm 1986), cả nước ta có khoảng 115 hội, hiệp hội, gồm các tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp. Đến nay cả nước đã có 380 hội, hiệp hội, không kể sáu tổ chức chính trị - xã hội, hoạt động trên phạm vi toàn quốc, liên tỉnh, liên thành phố, với hàng chục triệu hội viên. Những tổ chức ấy ngày càng phát huy vai trò phát triển xã hội, làm nên diện mạo mới của xã hội.

Ba là, bảo đảm sự thống nhất giữa mục tiêu phát triển nhà nước với mục tiêu phát triển xã hội. Về phương diện pháp lý, mục tiêu phát triển Nhà nước ta là hướng đến một nhà nước pháp quyền XHCN thì mục tiêu phát triển xã hội phải là một xã hội pháp quyền dân chủ. Quá trình hướng tới mục tiêu ấy cũng là quá trình làm thay đổi cơ bản lối xử sự duy tình sang lối xử sự theo các hình thức pháp lý, xác lập vị trí thượng tôn của hiến pháp và pháp luật, của các nguyên tắc pháp quyền. Như vậy, xây dựng nhà nước pháp quyền không phải là mục tiêu duy nhất, cuối cùng mà chỉ là để tạo ra công cụ, động lực thúc đẩy quá trình phát triển xã hội thành xã hội pháp quyền.

Bốn là, khi phạm vi điều chỉnh của hiến pháp được mở rộng, trở thành đạo luật tổ chức xã hội, theo mục tiêu xây dựng xã hội pháp quyền dân chủ thì tất yếu hiến pháp phải được xã hội tạo lập ra, phải là khế ước của xã hội. Như thế, Hiến pháp mới cần có những quy định về thẩm quyền, quy trình lập hiến, bảo đảm tính xã hội trong các quy định về sáng kiến lập hiến, về soạn thảo, thông qua Hiến pháp; chế độ phúc quyết, trưng cầu ý dân thông qua Hiến pháp cần được nghiên cứu vận dụng.

 

4. Phát huy bản chất dân chủ của hiến pháp trong hoàn thiện Hiến pháp

Dân chủ là bản chất của hiến pháp. Theo bản chất ấy, hiến pháp chỉ xuất hiện, tồn tại trong chế độ nhà nước dân chủ, xã hội dân chủ. Hiến pháp chính là thành quả pháp lý trọng đại của cuộc đấu tranh giành dân chủ của nhân loại. Thể chế hóa các giá trị dân chủ, làm cho nó trở thành hiện thực phổ biến trong xã hội là nhiệm vụ hàng đầu của mọi quá trình lập hiến. “Xếp đặt một nền hiến pháp theo lý tưởng dân quyền”, ban hành hiến pháp dân chủ cũng là hoài bão của Chủ tịch Hồ Chí Minh khi sinh thời, là cốt lõi trong tư tưởng lập hiến của Người.

Bản chất dân chủ của hiến pháp được thể hiện tập trung ở ba nội dung lớn có quan hệ quy định lẫn nhau là:

- Xác lập chế độ nhà nước dân chủ, từ việc thành lập nhà nước, tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, các cơ chế giám sát nhà nước đều theo nguyên tắc dân chủ, bảo đảm dân thực sự là chủ và làm chủ nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước thực sự là công bộc của dân.

- Hệ thống các quyền tự do dân chủ của công dân.

- Các hình thức, cơ chế bảo hộ, thực thi dân chủ của nhà nước và của xã hội.

Thực tế cho thấy, thực thi dân chủ phải đồng thời phòng ngừa, ngăn chặn hành vi phản dân chủ, dân chủ hình thức, độc đoán, chuyên quyền, nâng cao trình độ học vấn, đời sống vật chất, tinh thần của nhân dân, thực hiện tốt các chính sách xã hội, phòng chống hiệu quả tệ quan liêu, tham nhũng.

Từ bản chất dân chủ của hiến pháp và yêu cầu thực thi dân chủ trong xã hội đòi hỏi việc hoàn thiện Hiến pháp hiện nay cần:

- Bổ sung các quy định nhằm hoàn thiện chế độ dân chủ đại diện, mà trước hết là các quy định nhằm làm sâu sắc và thực chất hơn tính đại diện của Quốc hội, phù hợp với vị trí Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân. Điều dễ dàng nhận thấy là Hiến pháp hiện nay chỉ chủ yếu quy định vị trí của Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, với những quyền hạn, nhiệm vụ cụ thể, những quy định về tính đại diện mờ nhạt trong khi tính đại diện lại là thuộc tính quy định tính quyền lực của Quốc hội.

Tính đại diện của Quốc hội liên quan đến cơ cấu đại biểu Quốc hội. Cần khẳng định rằng đại biểu Quốc hội là đại diện ưu tú của các giai cấp, dân tộc và các tầng lớp xã hội, chứ không như hiện nay lại bao gồm cả bộ phận quản lý nhà nước và một số bộ phận khác vốn là đối tượng giám sát của Quốc hội, cũng không phải là một “tầng lớp”, “giai cấp” nào cả. Mặt khác, cần khắc phục thiên kiến cho rằng, để bảo đảm tính đại diện thì phải cơ cấu, “nặng” về cơ cấu thì “nhẹ” về trí tuệ. Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng căn dặn: “… Nhân dân ta rất anh hùng, ra ngõ gặp anh hùng. Điều đó là rất đúng. Có thể nói trong mỗi nhà đều có anh hùng, như thế ra ngõ mới gặp anh hùng chứ! Nhìn lại lịch sử mấy nghìn năm của ông cha ta, ta cũng thấy điều đó”3. Như vậy, vấn đề không phải là cơ cấu mà là làm sao để nhân dân có thể lựa chọn được người tài đức bầu vào Quốc hội. Tiếp tục đổi mới, cải cách chế độ bầu cử chính là để bảo đảm được điều quan trọng này.

- Bổ sung các quy định nhằm nâng cao trách nhiệm trước nhân dân của Quốc hội, của các cơ quan Quốc hội, của đại biểu Quốc hội trong việc thực hiện quyền lực mà nhân dân ủy nhiệm cho Quốc hội, trong đó có trách nhiệm lập pháp, bảo đảm tính khả thi của các luật, bảo đảm quyền tự do dân chủ của công dân và phòng chống tham nhũng.

- Hoàn thiện các quy định bảo đảm quyền giám sát của nhân dân đối với hoạt động của Quốc hội, chú trọng các quy định nhằm tăng áp lực của xã hội, của cử tri đối với đại biểu Quốc hội, làm cho hoạt động của đại biểu Quốc hội luôn vì lợi ích của cử tri, phản ánh đầy đủ, chính xác ý chí, nguyện vọng của cử tri với Quốc hội, đề cao trách nhiệm của đại biểu Quốc hội trong các hoạt động Quốc hội. Ở nhiều nước, để tăng áp lực ấy luật pháp quy định nhiệm kỳ của Quốc hội không dài hoặc giữa nhiệm kỳ bầu lại một tỷ lệ đại biểu nhất định. Với quy định như vậy, đại biểu Quốc hội muốn tái đắc cử thì trước hết phải quan tâm lợi ích cử tri, thực hiện tốt nghĩa vụ đại biểu Quốc hội. Đó cũng là cơ chế bảo đảm chất lượng đại biểu và kỷ luật nghị trường.

- Hoàn thiện các quy định về quyền của nhân dân đối với Nhà nước, bảo đảm cho nhân dân thực sự là chủ và làm chủ được Nhà nước.

Có thể khẳng định quản lý nhà nước là hiện thân của nhà nước bởi chỉ thông qua quản lý mà bản chất của nhà nước, giá trị và vai trò của nhà nước mới trở thành hiện thực. Vì lẽ ấy, quyền của nhân dân đối với nhà nước được thể hiện chủ yếu ở quyền quản lý nhà nước của nhân dân. Thu hút ngày càng đông đảo nhân dân vào quản lý nhà nước là biểu hiện tâp trung của dân chủ trong quản lý của nhà nước XHCN, là “phương pháp tuyệt diệu để tăng ngay một lúc bộ máy nhà nước của chúng ta lên gấp mười lần”4. Như thế, trong việc lập hiến nhằm hoàn thiện Hiến pháp cần nghiên cứu xử lý một số vấn đề sau: 

a) Sửa đổi Điều 53 của Hiến pháp 1992 quy định “quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội” của công dân thành “quyền quản lý nhà nước và xã hội” đồng thời hoàn thiện các yếu tố nội hàm tạo lên quyền ấy. Thay vì, như Điều 53 quy định chỉ là “tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan nhà nước, biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân” bằng việc quy định rõ quyền quản lý nhà nước của nhân dân trên cả ba phương diện, gồm quyền của nhân dân trong xác lập thể chế làm chuẩn mực cho quản lý nhà nước; quyền của nhân dân trong quyết định đội ngũ nhân sự nhà nước, từ nhân sự cấp cao đến cấp cơ sở, và quyền của nhân dân trong giám sát các hoạt động quản lý nhà nước.

b) Hoàn thiện các hình thức, cơ chế bảo đảm quyền của nhân dân trong quản lý Nhà nước theo bốn cấp độ: thảo luận, góp ý, kiến nghị với cơ quan nhà nước; phản biện chính sách, pháp luật của Nhà nước; Phúc quyết đối với các quyết định quan trọng của Nhà nước trước khi ban hành; thể hiện chính kiến trong các cuộc trưng cầu ý dân, theo đó nhân dân là người ra quyết định, Nhà nước là người chấp hành, người tổ chức thực hiện quyết định.

Để hình thức và cơ chế trưng cầu ý dân được khẳng định và vận hành, điều quan trọng là phải có sự phân biệt rạch ròi giữa quyền lực của nhân dân và quyền lực của Quốc hội. Quyền lực của Quốc hội cho dù là cao nhất cũng không tự nhiên mà có, “các cơ quan nhà nước không tự có quyền mà là được nhân dân ủy nhiệm theo thẩm quyền cụ thể do pháp luật quy định”5. Như vậy, về bản chất quyền lực của các cơ quan nhà nước chỉ là thẩm quyền, là quyền hạn gắn với nhiệm vụ và trách nhiệm. Quyền lực cao nhất của Quốc hội chỉ là cao nhất trong thang bậc quyền lực của bộ máy nhà nước, không phải cao hơn quyền lực của nhân dân. Những quy định của Hiến pháp về quyền lực của Quốc hội đã không thể hiện được điều này, dường như Quốc hội toàn quyền, kể cả quyền quyết định cho nhân dân được biểu quyết trong các cuộc trưng cầu ý dân (điểm 14 Điều 84 Hiến pháp hiện hành quy định Quốc hội “quyết định việc trưng cầu ý dân”). Từ đây, để bảo đảm quyền được thể hiện chính kiến trong các cuộc trưng cầu ý dân của nhân dân, định ra được chế định trưng cầu ý dân đòi hỏi việc hoàn thiện Hiến pháp phải trên cơ sở phân bố lại quyền lực, xác định rõ những lĩnh vực, vấn để nào của quốc gia, vấn đề nào của địa phương chỉ do nhân dân trực tiếp quyết định thông qua trưng cầu ý dân.

c) Thực hiện quyền của nhân dân trong quản lý nhà nước là tạo ra động lực dân chủ cho quản lý song là một quá trình phù hợp với trình độ phát triển kinh tế thị trường, đổi mới hệ thống chính trị, phù hợp với xu hướng mang tính quy luật của quản lý nhà nước trong nhà nước XHCNxu hướng phát triển từ nhà nước đại diện nhân dân quản lý lên trình độ từng bước xã hội hóa đồng thời với việc mở rộng quyền tự quản của các cộng đồng, và cuối cùng đến trình độ nhân dân tự quản lý lấy chính mình. Theo xu hướng ấy, Hiến pháp cần quy định nguyên tắc xã hội hóa trong quản lý nhà nước, hình thành chế định Hiến pháp mới về tổ chức xã hội và chế định về cộng đồng lãnh thổ.

 

5. Hoàn thiện Hiến pháp từ góc độ tổ chức quyền lực nhà nước

Hiến pháp là đạo luật duy nhất điều chỉnh mối quan hệ quyền lực giữa các cơ quan nhà nước, chủ yếu là giữa các cơ quan nhà nước cao nhất. Thông qua việc điều chỉnh ấy, hiến pháp xác lập chính thể nhà nước, mô hình tổ chức và cơ chế thực thi quyền lực nhà nước.

Ở nước ta, các quy định của Hiến pháp về tổ chức quyền lực nhà nước, ngay cả với Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) còn chưa đầy đủ, mô hình tổ chức quyền lực chưa được minh định, cơ chế thực thi quyền lực - nhìn dưới góc độ kỹ thuật còn chưa chặt chẽ, thiếu hợp lý. Trong khi đó việc cải cách bộ máy nhà nước những năm qua chủ yếu dựa vào kinh nghiệm thực tiễn, khoa học tổ chức và quản lý, không dựa vào khoa học tổ chức quyền lực, phân công lao động quyền lực. Việc tổ chức, cải cách bộ máy nhà nước như vậy không phù hợp với đặc trưng của nhà nước là một tổ chức quyền lực đặc biệt, bộ máy nhà nước là những cơ quan công quyền, hoạt động dựa trên quyền lực được phân công và nhằm thực thi quyền lực, từ đó tác động ảnh hưởng đến toàn bộ đời sống xã hội, sinh hoạt của người dân. Đây chính là một trong những lý do dẫn đến nhiều hạn chế về chất lượng bộ máy, một bộ phận công chức bị tha hóa bởi quyền lực. Việc hoàn thiện Hiến pháp nhằm xác lập được mô hình và cơ chế thực thi quyền lực chặt chẽ, phù hợp với đặc trưng của hệ thống chính trị một đảng cầm quyền, phòng ngừa hiệu quả tình trạng tha hóa quyền lực, đòi hỏi:

Quy định một hệ thống các nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước trên cơ sở của hai nguyên tắc cơ bản - nguyên tắc “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” và “quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”6. Các nguyên tắc về quyền lực tối thượng của Hiến pháp, về trách nhiệm trong thực thi quyền lực, về giám sát và chế ước cũng cần được ghi nhận.

Thực hiện sự phân công quyền lực theo vị trí, chức năng của cơ quan nhà nước trong bộ máy nhà nước trên cơ sở làm rõ các yếu tố nội hàm của các quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp, phạm vi tác động và chủ thể cụ thể nắm giữ và thực thi các quyền này.

Phân công quyền lực là cơ sở tổ chức phối hợp thực hiện quyền lực nhưng không phải lĩnh vực, vấn đề nào cũng phải phối hợp; phân công phải hợp lý nhưng phối hợp phải bảo đảm được tính độc lập, trách nhiệm của các cơ quan tham gia, không xuôi chiều, “số đông” mà phải mang tính phản biện, chế ước.

Phân công hoặc phối hợp thực hiện quyền lực đều phải được đặt trong một cơ chế kiểm soát chặt chẽ trên cơ sở minh bạch hóa các hoạt động thực thi quyền lực; tăng cường chức năng và các hình thức giám sát tối cao của Quốc hội và giám sát xã hội; phát huy chức năng nguyên thủ quốc gia của Chủ tịch nước, trong đó có các quyền tham dự, phúc quyết và phủ quyết, đồng thời xác lập thiết chế mới có chức năng bảo vệ tính hợp hiến trong hoạt động thực thi các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp của các cơ quan nhà nước.

 

6. Tính cơ bản và tính hiệu lực pháp lý cao nhất của Hiến pháp

Điều 146 của các Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) đều quy định: Hiến pháp là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Các Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959 tuy không có quy định này nhưng không vì thế mà Hiến pháp không là luật cơ bản, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Sở dĩ như vậy là vì:

- Tính cơ bản của hiến pháp được thể hiện trên hai phương diện chủ yếu: ở mức độ quan trọng của các quy định hiến pháp trong tổ chức nhà nước, tổ chức xã hội; ở mức độ bao quát về phạm vi điều chỉnh và tính khái quát cao của các quy phạm.

Hai phương diện tạo thành tính cơ bản của hiến pháp thống nhất với nhau, cho thấy mối quan hệ hết sức đặc biệt giữa hiến pháp với các luật, giữa lập hiến với lập pháp, cụ thể:

Một mặt, hiến pháp là đạo luật giữ vị trí chi phối, quy định sự hình thành, mục đích và nội dung điều chỉnh của các luật; chỉ những lĩnh vực, vấn đề nào mà hiến pháp quy định thì mới có luật điều chỉnh. Hiến pháp do vậy được xác định là cơ sở của hệ thống pháp luật, là “luật mẹ”, “luật của các luật”, là khởi nguồn, cương lĩnh, đồng thời là kế hoạch lập pháp;

Mặt khác, hiến pháp lại chịu sự lệ thuộc vào chính các luật mà nó quy định; lệ thuộc thậm chí đến mức làm cho hiến pháp trở thành giả tưởng, không phải là hiến pháp thật. Sinh thời khi đề cập vấn đề này, VI. Lênin đã giải thích: “Hiến pháp sẽ là giả tưởng khi mà luật pháp và thực tế không phù hợp với nhau. Nếu luật pháp và thực tế phù hợp với nhau thì hiến pháp sẽ không phải là giả tưởng”7.

Tính lệ thuộc của hiến pháp cho thấy tính đặc thù của việc thực hiện hiến pháp. Thực hiện hiến pháp chính là hoạt động xây dựng pháp luật, trực tiếp là hoạt động lập pháp nhằm ban hành các luật cụ thể hóa hiến pháp. Tuy nhiên, hiến pháp chỉ có thể là hiến pháp không giả tưởng khi các đạo luật được ban hành kịp thời, và quan trọng là phải phù hợp với thực tế khách quan. Như vậy, hiến pháp còn lệ thuộc vào năng lực và chất lượng lập pháp. Đây là kết luận có ý nghĩa phương pháp luận quan trọng trong hoàn thiện Hiến pháp, kết nối giữa lập hiến với lập pháp, đòi hỏi quá trình hoàn thiện Hiến pháp phải được tiến hành đồng thời với việc chuẩn bị đầy đủ các điều kiện sao cho việc lập pháp được triển khai ngay khi Hiến pháp được ban hành, nâng cao năng lực lập pháp của Quốc hội và năng lực tham gia lập pháp của các cơ quan, tổ chức, trước hết là năng lực tham gia lập pháp của Chính phủ.

- Tính hiệu lực pháp lý cao nhất của hiến pháp

Khái niệm hiệu lực pháp lý của hiến pháp được hiểu rộng hơn, không như khái niệm được trình bày trong giáo trình của các cơ sở đào tạo luật, và cũng không hẹp, chỉ là “mọi văn bản pháp luật phải phù hợp với Hiến pháp” như Hiến pháp hiện nay quy định. Tính hiệu lực pháp lý cao nhất của hiến pháp được hiểu:

Tính hiệu lực pháp lý cao nhất của hiến pháp và tính cơ bản có quan hệ chặt chẽ với nhau; tính cơ bản đòi hỏi hiến pháp phải có hiệu lực pháp lý cao nhất; hiệu lực pháp lý cao nhất của hiến pháp là cơ chế “tự bảo vệ” của hiến pháp.

Tính hiệu lực pháp lý cao nhất của hiến pháp xác lập vị trí thượng tôn của hiến pháp đối với nhà nước và xã hội, là nguyên tắc của nhà nước pháp quyền và xã hội pháp quyền. Nó đòi hỏi mọi hoạt động nhà nước, mọi hoạt động xã hội, mà trước hết là hành vi, hoạt động của các cơ quan, chức danh nhà nước cao nhất phải trong khuôn khổ hiến pháp. Vi phạm hiến pháp là vi phạm các thể chế cơ bản, tiềm ẩn nguy cơ mất ổn định chính trị, với những hậu quả khó lường.

Tính hiệu lực pháp lý cao nhất của hiến pháp xác định vị trí cao nhất của nó trong thang bậc hiệu lực của các hình thức văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời xác lập một trật tự nghiêm ngặt về thứ bậc hiệu lực giữa các văn bản này. Đến lượt mình, trật tự về thứ bậc hiệu lực giữa các văn bản là điều kiện cho sự thiết lập trật tự kỷ cương trong quản lý nhà nước và sự thống nhất của pháp chế.

Tính cơ bản và tính hiệu lực pháp lý cao nhất của hiến pháp đòi hỏi việc hoàn thiện Hiến pháp hiện nay phải:

- Bổ sung các quy định liên quan đến việc soạn thảo, ban hành Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp. Hiến pháp hiện nay chỉ quy định quyền “làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp” của Quốc hội (Điều 84) và điều kiện sửa đổi Hiến pháp “phải được ít nhất là hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành” (Điều 147). Trong khi đó Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 2008) chỉ quy định thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực thấp hơn Hiến pháp. Vì Hiến pháp là luật cơ bản, có hiệu lực pháp lý cao nhất và vai trò quan trọng của nó đối với tiến trình phát triển của nhà nước và xã hội nên việc soạn thảo, ban hành phải hết sức chặt chẽ. Những quy định như trên rõ ràng là không tương xứng, đòi hỏi phải bổ sung các quy định cụ thể về thẩm quyền, trách nhiệm lập hiến, các chủ thể có quyền sáng kiến lập hiến, nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban lập hiến, trình tự, thủ tục lập hiến, phân biệt quy trình soạn thảo, ban hành Hiến pháp với quy trình sửa đổi Hiến pháp. Trong việc sửa đổi Hiến pháp cần quy định hình thức pháp lý, có thể là đạo luật Hiến pháp, có hiệu lực như Hiến pháp để thể hiện các quy phạm sửa đổi và các quy phạm mới được bổ sung, tránh tình trạng sử dụng văn bản lập pháp có hiệu lực thấp hơn Hiến pháp để sửa đổi Hiến pháp, như Nghị quyết số 51/2001/QH 10 của Quốc hội Khóa X sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi). Đó là điều nghịch lý, và theo nguyên tắc pháp quyền, việc ban hành Nghị quyết trên là vi hiến.

- Thiết lập một cơ chế đồng bộ trong bảo vệ Hiến pháp. Bên cạnh việc bổ sung các quy định tăng cường trách nhiệm giám sát tối cao nhằm bảo đảm tính hợp hiến trong hoạt động nhà nước của Quốc hội, cần thành lập cơ quan chuyên trách bảo vệ Hiến pháp. Cơ quan này cần được trao thẩm quyền xem xét và tuyên bố sự vi hiến của các văn bản, các hành vi, hoạt động của cơ quan nhà nước, kể cả các quyết định, các phán quyết của cơ quan tư pháp.

- Cùng với việc quy định Ngày Quốc khánh cần bổ sung vào Hiến pháp quy định Ngày Hiến pháp, có thể là ngày Quốc hội khóa I biểu quyết thông qua bản Hiến pháp đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam. Ngày Hiến pháp có ý nghĩa quan trọng để tôn vinh Hiến pháp và pháp luật, nâng cao nhận thức về vai trò cũng như nội dung Hiến pháp của cán bộ, công chức và mọi người dân. Ngày Hiến pháp do vậy cần được tổ chức trọng thể, với những hình thức tuyên truyền, giáo dục Hiến pháp phong phú, thực sự là ngày hội pháp quyền của cả nước. Và như thế, Ngày Hiến pháp cũng là bộ phận của cơ chế bảo vệ Hiến pháp.

(1) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011, tr. 95.

(2) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, tlđd, tr. 71.

(3) Hồ Chí Minh, toàn tập, tập 12, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1996, tr. 547.

(4) VI. Lênin, toàn tập, tập 34, Nxb. Tiến bộ, Matxcova, 1976, tr. 412.

 

 (5) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành Trung ương khóa VIII, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1997, tr. 12.

(6) Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, tlđd, tr. 85.

(7) VI. Lênin, toàn tập, Tập 17, Nxb. Tiến bộ, Matxcova, 1979, tr. 424.

Ý kiến bạn đọc
Tham gia ý kiến về bài viết trên
Ý kiến của bạn:
Mã xác nhận:   Gửi