Vi phạm Hiến pháp và các loại hình vi phạm Hiến pháp

1. Khả năng vi phạm Hiến pháp khi thực thi Hiến pháp

Hiến pháp là một hệ thống quy định những nguyên tắc chính trị căn bản và thiết lập kiến trúc, thủ tục, quyền hạn và trách nhiệm của một chính quyền. Nhiều hiến pháp cũng bảo đảm các quyền nhất định của nhân dân. Xét về mặt nội dung, hiến pháp là đạo luật cơ bản quy định các quy tắc pháp lý quan trọng nhất của quốc gia, ấn định hình thể quốc gia, ấn định các cơ quan điều khiển quốc gia cùng những thẩm quyền của các cơ quan ấy. Hiến pháp là văn bản phản ánh tổ chức chính trị của quốc gia.

Trước khi là đạo luật cơ bản, hiến pháp phải là một đạo luật. Với tư cách là đạo luật, hiến pháp phải được tổ chức thực thi, mà đã là thực thi thì bên cạnh những hành vi thực hiện đúng, cũng có những hành vi thực thi sai, không khác nào việc thực thi các đạo luật bình thường khác.

Với tư cách là đạo luật cơ bản, tức là đặc biệt, có hiệu lực pháp lý tối cao nên việc thi hành và việc vi phạm cũng đặc biệt: Trước hết, chủ thể thi hành Hiến pháp là đặc biệt so với chủ thể thi hành các đạo luật bình thường khác. Điểm khác căn bản của Hiến pháp với các đạo luật khác ở chỗ chủ thể thi hành Hiến pháp là quan chức, mà không phải là công dân. Đó là các cơ quan, tổ chức nắm quyền lực nhà nước. Cơ quan, tổ chức quyền lực nhà nước càng có nhiều quyền lực bao nhiêu, càng phải có trách nhiệm phải thi hành hiến pháp bấy nhiêu. Bên cạnh việc thi hành là khả năng vi phạm. Đó là Nghị viện/Quốc hội, cơ quan thực hiện quyền lập pháp. Đó là Chính phủ, cơ quan thực hiện quyền hành pháp. Đó là các cơ quan Đảng cầm quyền thông qua các hoạt động của lập pháp và hành pháp. Đó là các cơ quan chính quyền địa phương. Khác với đạo luật thường khác, việc thực thi Hiến pháp không những qua các quy định, mà còn cả tinh thần của Hiến pháp.

Thứ đến là mức độ nguy hại của các hành vi vi phạm Hiến pháp, chúng gây hậu quả rất lớn, đến nhiều người và thậm chí nguy hại cho nhiều thế hệ, cản trở sự phát triển của quốc gia, các hành vi vi phạm này thường ở tầm chủ trương chính sách.

Và cuối cùng, những hành vi vi phạm này rất khó phát hiện và rất khó xử lý. Cho đến nay, mặc dù đã có gần 200 nước có Hiến pháp, nhưng chỉ mới có dưới 10% số nhà nước có tòa án chuyên xử việc vi phạm hiến pháp của các cơ quan và quan chức nhà nước vi phạm. 

Cũng như việc thi hành các đạo luật bình thường khác, thực tiễn cho thấy có hai loại hành vi vi phạm Hiến pháp:

- Hành vi hành động vi hiến là hành vi của chủ thể thực hiện hành động trái với các quy định Hiến pháp, hoặc không phù hợp với Hiến pháp. Đó có thể là hành vi của cơ quan ban hành văn bản pháp luật không phù hợp hoặc trái với Hiến pháp; hành vi của một cơ quan, tổ chức, cá nhân vi phạm thẩm quyền (lạm quyền) mà Hiến pháp trao cho; hoặc hành vi của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào nhân danh nhà nước ngăn cản hoặc hạn chế việc thực hiện quyền và tự do hợp pháp của cá nhân người dân theo quy định của Hiến pháp.

- Hành vi không hành động vi hiến là hành vi không thực hiện thẩm quyền và nghĩa vụ đã được Hiến pháp quy định. Cơ quan, tổ chức, cá nhân được Hiến pháp giao thẩm quyền, nếu không thực hiện hoặc thực hiện không kịp thời những thẩm quyền và nghĩa vụ đó thì sẽ bị coi là vi phạm Hiến pháp không hành động (unconstitutional omission).

Trong các trường hợp mà cơ quan, cá nhân có thẩm quyền chậm trễ hoặc không thực hiện thẩm quyền ban hành văn bản quy định cụ thể về các quyền và tự do hiến định của người dân thì không bị coi là vi phạm Hiến pháp ở một số nước. Trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người dân, một khi Nhà nước ghi nhận và khẳng định quyền và tự do của người dân trong Hiến pháp đồng nghĩa với việc Nhà nước xác định nghĩa vụ, trách nhiệm của mình phải bảo đảm thực hiện. Do vậy, sự thiếu hụt hay chậm trễ ban hành của các văn bản quy phạm pháp luật quy định quyền và tự do hiến định của người dân cũng phải được coi là vấn đề Hiến pháp và xem xét tính hợp hiến của hành vi không hành động của cơ quan, cá nhân được trao thẩm quyền. 

Cũng giống như các đạo luật thường khác, một khi đã có hiện tượng vi phạm thì phải có sự xét xử của tòa án. Nhưng khác với đạo luật bình thường khác, việc xét xử các hành vi vi phạm hiến pháp không được các nhà nước thừa nhận ngay từ đầu. Ngay cả nước Mỹ, với bản Hiến pháp thành văn đầu tiên thành khuôn mẫu của thế giới cũng rất đắn đo cho việc xét xử các hành vi vi hiến của các cơ quan quyền lực quốc gia. Trong phán quyết nổi tiếng trong vụ án Mabury kháng Madison của Chánh án Marshall làm rạng danh tên tuổi của ông có lập luận: “Hiến pháp hoặc là đạo luật tối cao, không thể thay thế bằng những phương thức bình thường hoặc nó ở hệ cấp bình thường như các đạo luật khác của ngành lập pháp và nó có thể bị ngành lập pháp thay đổi nếu muốn. Nếu lựa chọn thứ nhất là đúng, thì luật mâu thuẫn với Hiến pháp không thể là luật. Nếu lựa chọn thứ hai là đúng thì Hiến pháp thành văn là một nỗ lực ngu xuẩn của con người trong việc giới hạn quyền lực nhà nước trong bản chất vô giới hạn của nó”1.  

Nước Pháp, mãi những năm gần đây mới bắt đầu thành lập Tòa án Hiến pháp để xét xử các hành vi vi hiến. Trước đó, ở họ vẫn tồn tại một Hội đồng với tư cách tư vấn cho Tổng thống về các dự án luật trước khi được Quốc hội thông qua. Bên cạnh đó, kết quả xét xử thắng kiện cho người khởi kiện là rất ít, theo thống kê cho thấy chỉ trong khoảng 1,5%. Nhưng con số nhỏ nhoi đó cũng đủ sức mạnh cho việc răn đe các cơ quan công quyền trong việc đối nhân xử thế với công dân, và người công dân nhỏ bé cũng cảm nhận được vị thế lớn lao của mình khi được Hiến pháp bảo vệ2.

2. Từ khẩu hiệu: Toàn Đảng, toàn dân nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và pháp luật

 Câu khẩu hiệu này là một trong những khẩu hiệu rất phổ biến ở Việt Nam, cũng như ở nhiều nước trong hệ thống xã hội chủ nghĩa trước đây. Nhưng xét dưới giác độ lý luận và pháp lý thì câu khẩu hiệu trên không đúng một cách hoàn hảo. Bởi vì Hiến pháp với tư cách là đạo luật cơ bản có hiệu lực pháp lý tối cao được làm ra, được thông qua không phải cho nhân dân thực hiện. Người thực hiện chính, chủ thể thực hiện chính là các cơ quan nhà nước thông qua các quan chức của Nhà nước. Cơ quan nhà nước, cá nhân trong thành phần các cơ quan nhà nước càng cao bao nhiêu thì càng phải có trách nhiệm tuân thủ Hiến pháp bấy nhiêu.

Những người dân bình thường không có khả năng vi phạm Hiến pháp. Một khi Hiến pháp được thi hành nghiêm chỉnh, thì người dân chỉ được lợi mà thôi, không có điều ngược lại. Bởi lẽ, đối tượng điều chỉnh ở nghĩa hẹp nhất của Hiến pháp là giới hạn quyền lực nhà nước. Điều này cũng là dễ hiểu, vì bản thân sự hiện diện của một bản Hiến pháp thành văn và sự đòi hỏi việc tuân thủ bản hiến pháp này đã bao hàm sự giới hạn quyền lực nhà nước. Cũng như những đạo luật khác, sự hiện diện của nó đã đòi hỏi một sự tuân thủ. Nếu không có sự tuân thủ thì cũng chẳng cần đến việc chuẩn bị, việc thảo luận, rồi thông qua chúng.

Khác với các đạo luật thông thường khác, chủ thể phải có trách nhiệm thực hiện Hiến pháp là các quan chức nhà nước, mà không phải mọi công dân. “Trong tất cả mọi thời đại, các nhà lãnh đạo trong một nền dân chủ hợp hiến hành động trong phạm vi mà pháp quyền quy định và chế ước quyền lực của họ” 3. Càng có nhiều thẩm quyền bao nhiêu, càng phải có trách nhiệm thi hành Hiến pháp bấy nhiêu. Luật Hiến pháp là luật điều chỉnh lĩnh vực chính trị, chỉ có những người có chức có quyền mới có những hoạt động, hành vi chính trị. Mọi hành vi có liên quan và trong lĩnh vực chính trị đều phải chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp. Trong quá trình thực thi, cũng như trong các lĩnh vực khác, thường có sự vi phạm. Khả năng vi phạm nằm ngay trong phạm vi trách nhiệm phải thi hành của các quan chức nhà nước.  

 Trong khi đó, quan chức nhà nước cũng là những con người, mà không phải là thiên thần. Bên cạnh những người có đức tính vị tha, hoàn hảo, còn có những cá nhân nắm quyền lực nhưng ích kỷ, cố chấp, tham lam. “Quyền lực có xu hướng dẫn tới đồi bại, quyền lực tuyệt đối thì có xu hướng đồi bại tuyệt đối” (Huân tước Acton, người Anh). Khi tiếp cận với quyền lực nhà nước, con người thường có xu hướng lạm quyền, lộng quyền, do vậy, phải kìm chế bản tính này khi họ có quyền lực nhà nước. Đó là lý do cho sự ra đời của Hiến pháp.  Từ chỗ quyền lực nhà nước thuộc về nhà Vua - không bị bất cứ một ràng buộc nào - đến chỗ có một bản hiến pháp thành văn quy định sự hạn chế quyền lực nhà nước là cả một bước tiến dài.  

 Báo cáo của tổ chức Ngân hàng Thế giới năm 1997 “Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi” còn đưa ra cách thức để chế ước những khuyết tật của Nhà nước: “Một nhà nước hoạt động có hiệu quả có thể đóng góp rất nhiều cho sự phát triển bền vững và giảm đói nghèo. Nhưng chẳng có đảm bảo nào cho rằng, mọi can thiệp của nhà nước đều sẽ mang lại lợi ích cho xã hội. Độc quyền của nhà nước về cưỡng chế, cái mang lại cho nhà nước quyền lực can thiệp một cách có hiệu lực vào hoạt động kinh tế, cũng mang lại cho nhà nước quyền can thiệp một cách độc đoán, chuyên quyền. Quyền lực này, cộng với việc thâm nhập nguồn thông tin, mà dân chúng bình thường không có được, tạo ra những cơ hội cho các công chức xúc tiến những lợi ích của riêng họ hay những bạn bè hoặc đồng minh của họ, làm thiệt hại cho lợi ích chung. Những khả năng kiếm lợi và tham nhũng là rất lớn. Do đó các nước phải cố gắng thiết lập và nuôi dưỡng những cơ chế mang lại cho các cơ quan nhà nước sự mềm dẻo và sự khuyến khích để hoạt động vì lợi ích chung, đồng thời kiềm chế những hành vi độc đoán, tham nhũng trong cách cư xử với các doanh nghiệp và công dân”4.

Những cơ chế này chính là những quy định chế ước quyền lực trong pháp luật mỗi quốc gia, mà trước hết là trong hiến pháp. Tất cả những nhận định đó được gọi là Chủ nghĩa Hiến pháp (Constitutionalizm), mà cốt lõi là sự giới hạn quyền lực nhà nước để bảo vệ nhân quyền, là một phần hoặc tương đương với học thuyết Nhà nước pháp quyền (The Rule of Law).

 Do các đặc điểm về lịch sử và địa lý, Việt Nam - mặc dù đã có Hiến pháp, nhưng lại ít chú trọng đến việc thực thi Hiến pháp. Vì vậy việc nghiên cứu, phân tích các hành vi vi phạm Hiến pháp chưa được đặt ra đúng mức. Không những thế, từ lâu nay, trong nhận thức của chúng ta có những người lầm tưởng rằng, Hiến pháp cũng giống như các đạo luật thường khác, được ban hành ra chỉ để cho nhân dân phải thực hiện. Nhận thức phổ biến này được minh chứng bằng biểu hiện của câu khẩu hiệu nói trên: Toàn Đảng, toàn dân nghiêm chỉnh thi hành Hiến pháp và pháp luật. 

Bên cạnh đó, lâu nay, từ các giới chức cho đến người dân đều có một nhận thức không đúng khi cho rằng, Hiến pháp là đạo luật tối cao, chỉ tập trung quy định những nguyên tắc chung, mà muốn cho những quy định chung này được thực hiện, cần phải có sự cụ thể hoá bằng các đạo luật. 

Trong khi đó, các hành vi vi hiến không phải là không có, hoạt động bảo hiến ở Việt Nam chỉ được hiểu và quy định ở nghĩa rộng, bao gồm các hoạt động giám sát của các cơ quan nhà nước cấp trên đối với các cơ nhà nước cấp dưới và cho đến tận hành vi tuân thủ Hiến pháp của các công dân. Cuối cùng, Hiến pháp giao cho Quốc hội được quyền giám sát tối cao đối với các hoạt động tuân thủ Hiến pháp của mọi cơ quan nhà nước. Đây cũng là một điều phi lý, vì chính Quốc hội mới là chủ thể tiềm tàng khả năng nhất cho việc vi phạm Hiến pháp. Thứ đến là các cơ quan hành pháp, mà đứng đầu là Thủ tướng Chính phủ, trong danh sách các chủ thể tiềm tàng khả năng vi phạm Hiến pháp.

3. Đến việc xác định rõ chủ thể và loại hình vi phạm Hiến pháp

Như trên đã phân tích, khác với những đạo luật bình thường khác, sự vi phạm các quy định của Hiến pháp chỉ do những chủ thể nắm quyền lực nhà nước, càng cao bao nhiêu càng có khả năng vi phạm Hiến pháp bấy nhiêu. Khả năng vi phạm Hiến pháp nằm ngay trong trách nhiệm phải thi hành Hiến pháp. Chính phủ không phải là những thiên thần bao giờ cũng đúng. Họ có hai việc cần phải làm song song với nhau theo cách nói của J. Madisson: một là Chính phủ phải quản lý được người dân, hai là Chính phủ phải quản lý được chính bản thân mình5. Vì vậy, việc vi phạm Hiến pháp nếu có, trước hết phải kể đến cơ quan Quốc hội - lập pháp, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ - hành pháp; cơ quan Chính phủ - bộ và các cơ quan ngang bộ và cơ quan Tòa án - tư pháp. Người dân chỉ có thể vi phạm luật và pháp luật, mà không có cơ hội cho việc vi phạm Hiến pháp. Ví dụ, một hành vi giết người, tức là hành vi xâm phạm đến quy định của Bộ luật Hình sự do Quốc hội - lập pháp ban hành, nhưng sẽ không xâm phạm tới các mối quan hệ được quy định trọng Hiến pháp. Đó là hành vi vi phạm pháp luật - vi pháp, chứ không phải là hành vi vi hiến. Nếu có vi hiến thì chỉ là vi phạm gián tiếp các quy định của Hiến pháp: Quyền được bảo vệ mạng sống - quyền được sống của con người được Hiến pháp bảo vệ.  

Hoạt động bảo hiến, hay cụ thể hơn ở nghĩa hẹp là hoạt động tài phán Hiến pháp, phần nhiều tập trung vào hoạt động lập pháp của Quốc hội, tức là hoạt động ban hành các văn bản luật mâu thuẫn với Hiến pháp. Đáng tiếc rằng, Hiến pháp trước đây và hiện hành của Việt Nam lại giao nhiệm vụ giám sát việc tuân thủ Hiến pháp cho rất nhiều chủ thể: Từ Ủy ban nhân dân cấp cơ sở cho đến cấp cuối cùng cao nhất và nặng nề nhất - là Quốc hội.

Hiến pháp năm 1992 hiện hành quy định rất nhiều điều khoản buộc phải có sự ban hành luật để thực thi, nhưng cho đến nay - sau gần 20 năm bản Hiến pháp có hiệu lực -  những văn luật phải ban hành vẫn còn đang dự thảo.

Điều 69 Hiến pháp 1992 quy định: người dân có quyền lập hội, biểu tình theo quy định của pháp luật. Nhưng đến nay, vẫn chưa có Luật về Hội và Luật Biểu tình. Điều 51 Hiến pháp 1992 quy định: “Quyền và nghĩa vụ của người dân do Hiến pháp và luật quy định”.  Theo quy định này, các văn bản dưới luật không được quy định về nghĩa vụ hoặc quy định hạn chế quyền của người dân. Thực tế cho thấy, trong những năm qua, Quốc hội đã giao cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành một loạt Pháp lệnh quy định về quyền cơ bản của người dân. Ví dụ: các Pháp lệnh về thuế, Pháp lệnh Tín ngưỡng, tôn giáo, Pháp lệnh phí và lệ phí… Nhiều ý kiến không đồng ý cách uỷ quyền này và cho rằng, đây là một dạng vi phạm Hiến pháp, vì Uỷ ban thường vụ Quốc hội không thể thay thế vị trí của Quốc hội để quy định những vấn đề liên quan trực tiếp đến quyền cơ bản của người dân. Điều 84 của Hiến pháp đã xác định rõ thẩm quyền của Quốc hội trong việc quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế6.

Trong hoạt động hành pháp, không tuân thủ Hiến pháp được biểu hiện dưới hai hình thức chủ yếu: ban hành các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật có nội dung trái với Hiến pháp về các quyền cơ bản của người dân; và việc lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ không đúng nguyên tắc Hiến pháp, không đúng chức năng, thẩm quyền đã được Hiến pháp quy định.

       Quyền tự do kinh doanh và nghĩa vụ đóng thuế của người dân là những quyền Hiến định và luật định. Điều này có nghĩa là, chỉ có Hiến pháp và luật được quyền quy định về vấn đề này. Trong khi đó, nhiều nghị định của Chính phủ quy định về điều kiện kinh doanh kèm theo. Vì lẽ đó đã xảy ra tình trạng có quá nhiều “giấy phép con”, và nhiều chính sách thuế,… được ra đời chỉ căn cứ vào các quy định của Chính phủ và các Bộ. Cũng như nhiều Hiến pháp của các quốc gia khác trên thế giới, Điều 71 và  Điều 72 của Hiến pháp 1992 quy định: Người dân có quyền bất khả xâm phạm về thân thể, được pháp luật bảo hộ về tính mạng, sức khoẻ, danh dự và nhân phẩm. Không ai bị bắt, nếu không có quyết định của Toà án nhân dân, quyết định hoặc phê chuẩn của Viện kiểm sát nhân dân, trừ trường hợp phạm tội quả tang. Việc bắt và giam giữ người phải đúng pháp luật. Nghiêm cấm mọi hình thức truy bức, nhục hình, xúc phạm danh dự, nhân  phẩm của người dân. Không ai bị coi là có tội và phải chịu hình phạt khi chưa có bản án kết tội của Toà án đã có hiệu lực pháp luật. Người bị bắt, bị giam giữ, bị truy tố, xét xử trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất và phục hồi danh dự.

Nhưng trên thực tế, việc bắt người trước, xét xử sau vẫn còn là phổ biến. Thậm chí hệ thống pháp luật xử phạt vi phạm hành chính của các cơ quan hành pháp quy định cả các biện pháp cưỡng chế hành chính, để gom các cá nhân mà cơ quan hành pháp tự cho là vi phạm pháp luật, đối tượng mại dâm, nghiện ma túy vào các trại tập trung cai nghiện, giáo dưỡng, mà không cần phải thông qua hoạt động xét xử của các cơ quan tư pháp.

Bên cạnh đó, trong hoạt động xét xử, hành vi vi phạm Hiến pháp thường được thấy qua các biểu hiện vi phạm nguyên tắc độc lập xét xử của Toà án.

Kết luận

Lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp này, bên cạnh việc tạo ra một bản Hiến pháp hoàn hảo hơn, chúng ta phải nhận thức cho được trách nhiệm thi hành Hiến pháp và khả năng vi phạm Hiến pháp, nằm ngay trong các cơ quan nhà nước, nhất là trong tổ chức và hoạt động của cơ quan lập pháp và các cơ quan nắm quyền lực nhà nước khác, chứ không phải là từ phía người dân. Người dân chỉ được hưởng lợi khi Nhà nước - thông qua các cơ quan và quan chức nhà nước - thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp. 


[1] Xem, Mabury kháng Madison của Chánh án Marshall, năm 1801

[2] Umbach, Hội thảo về Tòa án Hiến pháp CHLB Đức, ngày 14/3/2003 do Ủy ban Pháp luật Quốc hội Việt Nam tổ chức.

[3] Xem: Principles of The Rule of Law, Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ, Chương trình thông tin Quốc tế, 2004

[4] Ngân hàng thế giới: Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Báo cáo về tinh hình phát triển thế giới 1997. NXB Chính trị Quốc gia. Hà Nội 1998 , tr.126 .

[5] Xem, The Federalists papers, No 51

[6] Xem, Đào Trí Úc:  Sđ d

Ý kiến bạn đọc
Tham gia ý kiến về bài viết trên
Ý kiến của bạn:
Mã xác nhận:   Gửi