Vai trò và giới hạn của tòa hiến pháp, tòa hành chính trong việc đảm bảo tính thống nhất của pháp luật

1. Tòa hiến pháp và Tòa hành chính trong việc đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật

Mọi hoạt động của mọi Tòa án, nếu xét theo nghĩa rộng, đều phục vụ mục tiêu đảm bảo tính thống nhất của pháp luật. Và ẩn sâu hơn các quy phạm cụ thể, đó là trật tự xã hội và các lợi ích chung của xã hội - điều mà các quy phạm pháp luật (QPPL) bảo vệ, tôn vinh. Xét xử một tội phạm như ăn cắp, giết người… điều đó cũng có nghĩa là gián tiếp bảo vệ các QPPL trong lĩnh vực hình sự. Cũng như vậy, xét xử một tranh chấp trong thừa kế, Tòa dân sự đã đảm bảo thực thi các quy định pháp luật dân sự trong lĩnh vực này. Có lẽ vì đó mà Tòa án còn mang tên là cơ quan tư pháp - cơ quan bảo vệ pháp luật. Tuy nhiên trong các loại Tòa, thông thường Tòa hiến pháp và Tòa hành chính là những cơ quan trực tiếp đứng ra đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật, bởi lẽ đối tượng xét xử trực tiếp của các Tòa này là các đạo luật hay các văn bản pháp quy có dấu hiệu vi hiến hay bất hợp pháp[1].

Tòa hiến pháp trong việc bảo đảm tính hợp hiến của các đạo luật

Như H. Kelsen[2]  đã định nghĩa, Tòa hiến pháp chính là “sự đảm bảo về mặt pháp lý của Hiến pháp” [3]. Dựa trên nguyên tắc tôn trọng tính thứ bậc của hệ thống pháp luật, trong đó Hiến pháp là đạo luật tối cao, vai trò của Tòa hiến pháp trong gìn giữ tính thống nhất của pháp luật không cần phải tranh cãi. Dù được tổ chức theo mô hình Mỹ hay châu Âu, các Tòa án có chức năng bảo vệ Hiến pháp đều có quyền tuyên bố về tính vi hiến của đạo luật. Các thẩm phán - dù là làm việc ở Tòa trung ương hay địa phương -  trong mô hình bảo hiến Mỹ (và các quốc gia ảnh hưởng mô hình này) nhân việc xét xử một vụ việc cụ thể theo yêu cầu của bất kỳ người đi kiện nào, đều có quyền phán xét tính hợp hiến của một đạo luật, một văn bản pháp quy hay thậm chí một văn bản của cơ quan tư pháp. Cũng bởi vậy nên hiệu lực của bản án chỉ là tương đối: một đạo luật vi hiến chỉ không có giá trị trong vụ kiện cụ thể đó chứ không bị coi là vô hiệu đối với các trường hợp khác. Theo mô hình bảo hiến châu Âu, việc kiểm tra tính hợp hiến của các đạo luật lại được giao cho một Tòa chuyên trách, nằm ngoài các Tòa án thường. Mô hình Mỹ tỏ ra năng động và dễ tiếp cận với người dân. Tuy vậy, ưu điểm nổi bật của mô hình châu Âu so với mô hình Mỹ, đó là quyết định của Tòa bảo hiến sẽ có giá trị tuyệt đối (effet erga omnes): khi mà một đạo luật bị tuyên bố là vi hiến, nó sẽ không được tiếp tục áp dụng cho tất cả mọi trường hợp về sau.

Tòa hành chính trong bảo vệ tính thống nhất của hệ thống pháp luật

Tòa hành chính, cũng tương tự vậy, ngoài việc xét xử các tranh chấp liên quan đến những quyết định hành chính cá biệt, Tòa hành chính đưa ra phán quyết về tính hợp pháp của các văn bản pháp quy. Mỗi công dân, tổ chức, chỉ cần chứng minh rằng mình có lợi ích liên quan, đều có quyền khởi kiện đề nghị Tòa án xem xét tính hợp pháp của một văn bản quy phạm do cơ quan hành chính ban hành. Ra trước Tòa, sự đúng đắn của một QPPL hành chính có thể được xem xét dưới nhiều góc độ: văn bản ấy được ban hành đúng thẩm quyền và trình tự thủ tục không, có dựa trên những căn cứ pháp luật chính xác không, nội dung và hình thức có phù hợp pháp luật, thậm chí có phù hợp với các nguyên tắc chung của pháp luật hay không. Kiểm tra của Tòa hành chính cho phép đưa ra khuôn mẫu về cách hành xử của công quyền. Nhờ sự giám sát của Tòa hành chính, một văn bản trái với văn bản cấp trên sẽ không thể tồn tại trong hệ thống pháp luật. Ngay cả khi cơ quan hành chính có quyền tự quyết, những quyết định đưa ra trong trường hợp tùy nghi - dưới sự đánh giá của Tòa - vẫn phải thỏa mãn các yêu cầu hình thức tối thiểu về thẩm quyền và trình tự, thủ tục.

Quyền năng của Tòa hiến pháp và Tòa hành chính trong bảo vệ tính thống nhất của pháp luật là rất lớn, do đặc trưng của hai loại tòa này: nằm trong lĩnh vực luật công và đối tượng xét xử là các hành động của công quyền. Thậm chí nhiều khi thẩm phán không chỉ phán xét tính hợp hiến, hợp pháp trong hành vi của công quyền theo các quy chuẩn đã có mà còn có thể tự đánh giá chúng theo các nguyên lý ngoài pháp luật, theo lương tri của thẩm phán - nếu ở đó pháp luật còn có “lỗ hổng”. Bởi luật pháp có thể im lặng, nhưng quyền tài phán vẫn bắt buộc phải hành động nếu như có sự khẩn cầu từ phía người dân. “Trong hiến pháp của các nước, bất kể bản chất của nó là như thế nào, đều có một điểm nơi đó nhà lập pháp bị buộc phải cầu viện đến lương tri con người và đạo đức công dân. Trong trường hợp các nền cộng hòa, điểm này càng gần càng thấy rõ nét, còn trong trường hợp các nền quân chủ chuyên chế thì điểm này càng bị xa và càng bị che giấu kỹ, nhưng nó vẫn cứ tồn tại đâu đó. Không có nước nào mà luật pháp lại đủ sức tiên liệu tất cả mọi điều và ở đó các thiết chế lại thay thế được cho cả lý trí lẫn tập tục” [4]. Và đây là mảnh đất để các thẩm phán có thể thực hiện quyền năng diễn dịch pháp luật của mình.

Ở Việt Nam, Tòa án Hiến pháp chưa xuất hiện. Và việc kiểm tra các văn bản quy phạm hành chính chưa được giao phó cho các phân toà hành chính hay các Tòa án nhân dân có thẩm quyền xét xử các vụ kiện hành chính. Sự “thận trọng” này có thể xuất phát từ hoàn cảnh thực tế của nước ta: số lượng các văn bản pháp quy hành chính quá đồ sộ, trong khi Tòa hành chính mới thành lập với nhân, vật lực còn hạn chế. Nhưng sự thiếu hụt này đã đặt ra nhiều vấn đề trong thực tế. Số các văn bản pháp quy trái luật trong những năm qua cũng như tính chất nghiêm trọng của những vi phạm về nội dung là khá báo động: Thông tư số 02/2003/TT-BCA ngày 13/1/2003 của Bộ Công an quy định “mỗi người chỉ được đăng ký một xe mô tô hoặc xe gắn máy”; Quyết định số 16/2007/QĐ-BGTVT ngày 26/3/ 2007, Quyết định số 17/2007/QĐ-BGTVT ngày 26/3/2007 của Bộ Giao thông - Vận tải buộc xã viên phải chuyển xe vào sở hữu hợp tác xã; nội dung “có “giấy đỏ” mới được xây nhà” trong Quyết định số 79/2007/QĐ-UBND ngày 11/7/2007 của UBNDTP Hà Nội[5]. Quyền giải thích pháp luật được trao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội và các cơ quan hành chính, nếu không được kiểm soát, sẽ dễ dẫn đến những vi phạm đáng kể và nguy hiểm hơn là nó có thể làm vô hiệu hóa các quy định trong luật. Cơ chế tự kiểm tra bởi chính cơ quan lập pháp hay bởi cơ quan hành chính dẫu hoàn thiện đến mấy cũng khó có thể coi là khách quan và chặt chẽ. Có lẽ những đạo luật, những văn bản pháp quy hay những dự án, dự thảo sẽ không thể tùy tiện xuất hiện nếu như cạnh đó, họ biết rằng có các quan tòa kiểm soát bất cứ lúc nào.

Vai trò của Tòa hiến pháp và Tòa hành chính trong bảo vệ tính thống nhất của các QPPL là không thể phủ nhận. Tuy nhiên, ngay ở các nước đã có truyền thống tố tụng hiến pháp và tố tụng hành chính lâu đời, vẫn có những giới hạn trong hoạt động của Tòa hiến pháp và Tòa hành chính trong lĩnh vực này. Sự tồn tại các giới hạn này cũng cho phép xua tan những nghi hoặc về việc liệu có quá đi xa không nếu trao cho quan tòa những uy quyền to lớn như kiểm soát tính hợp hiến, hợp pháp của các QPPL, mối lo không phải không có cơ sở trong các quốc gia phát triển, và cũng tồn tại thậm chí ở những quốc gia nơi nền tư pháp còn ít nhiều “yếm thế” so với lập pháp, hành pháp như ở nước ta.

2. Những giới hạn trong việc bảo vệ tính thống nhất của pháp luật của Tòa hiến pháp và Tòa hành chính

Trao quyền phán xét về tính hợp hiến và hợp pháp của các văn bản pháp luật cho quan tòa - bất kể là Tòa hiến pháp hay hành chính - có thể dẫn đến nguy cơ về một khả năng “lấn sân” của Tòa sang lĩnh vực lập pháp và hành pháp? Hay nói cách khác, như ở châu Âu, người ta đã từng lo ngại về mối nguy của một “Chính phủ của những quan tòa”? Cụ thể, đối với Tòa hiến pháp, mối lo ngại rằng quan tòa trở thành một “thế lực” mới trong hoạt động lập pháp. Với Tòa hành chính, đó là nguy cơ quan tòa sẽ cản trở hoạt động của công quyền bằng khả năng can thiệp vào các QPPL hành chính. Tuy nhiên có thể khẳng định rằng, mối lo này không có căn cứ bởi lẽ quan tòa - dù ở trong lĩnh vực hiến pháp hay hành chính -  đều chịu những sự giới hạn nhất định. Chưa kể đến những giới hạn “phi pháp lý” - đó là những vấn đề về tôn giáo, chính trị hay văn hóa - mà ngay cả trong pháp luật cũng có rất nhiều “rào cản” để khu biệt tầm can thiệp của các quan tòa.

Thứ nhất, Tòa hiến pháp và Tòa hành chính không thể tự ý hoạt động bất kỳ khi nào. Như một nguyên tắc chung của hoạt động tư pháp, các vụ việc chỉ có thể bị đưa ra xem xét nếu có người khởi kiện. Hơn nữa, một chủ thể bất kỳ nào, ngay cả khi được pháp luật trao quyền khởi kiện, cũng phải chứng minh trên thực tế rằng mình có lợi ích liên quan, rằng mình có đủ năng lực hành vi để thực hiện quyền khởi kiện. Và như vậy, các QPPL chỉ có thể bị xem xét lại nếu nó bị cho rằng gây tổn hại đến quyền lợi của những chủ thể cụ thể, có đầy đủ tư cách khởi kiện mà thôi.

Thứ hai, số các văn bản thuộc phạm vi thẩm quyền xét xử của Tòa không phải là vô hạn. Ngay cả những nước có truyền thống lâu đời với nền văn hóa bảo hiến, một số lĩnh vực pháp luật “nhạy cảm” cũng không thể trở thành đối tượng xét xử của quan tòa. Ví dụ Tòa án Tối cao Liên bang Hoa Kỳ đã tuyên bố nằm ngoài thẩm quyền của mình những vụ việc có tính “chính trị”, có nghĩa là những vụ việc mà bản chất không cho phép giải quyết theo con đường tư pháp. Cụ thể đó là những văn bản trong lĩnh vực đối ngoại, quyền tuyên bố chiến tranh hay hòa bình[6]. Với Tòa hành chính, đối tượng xét xử còn hạn chế hơn nhiều. Đơn cử ở Pháp, nơi mà quyền tiếp cận Tòa hành chính được mở rộng đến mức tối đa[7], vẫn còn rất nhiều các văn bản phạm quy nằm ngoài phạm vi xét xử của quan tòa. Ví dụ: các văn bản hành chính nội bộ (công văn, chỉ thị của cơ quan hành chính cấp trên hướng dẫn, phúc đáp yêu cầu của cơ quan hành chính dưới quyền), các văn bản đặc biệt của Chính phủ (actes de gouvernement) [8]. Mặt khác, Tòa án chỉ có thể đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp của các QPPL hiện đang tồn tại. Điều đó có nghĩa là sự im lặng của cơ quan lập pháp hay hành chính, có nghĩa là những nghĩa vụ mà cơ quan lập pháp hay cơ quan hành chính lẽ ra phải làm, phải thể chế hóa thành quy phạm, nhưng đã không làm, cũng không thể trở thành đối tượng xét xử của tòa án. Như vậy, còn một lĩnh vực tùy nghi trong ban hành quy phạm - sự “im lặng” của lập pháp và hành pháp trong thực hiện chức năng lập pháp và lập quy - sẽ nằm ngoài khả năng can thiệp của tư pháp.

Thứ ba, Tòa hiến pháp và Tòa hành chính không thể tự đưa ra phán xét một cách tự do tuyệt đối. Như bất kỳ một cơ quan công quyền nào khác, hoạt động của Tòa phải dựa trên pháp luật. Nói như vậy có nghĩa là căn cứ để đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp của đạo luật hay các văn bản pháp quy phải dựa trên Hiến pháp và pháp luật. Giới hạn này đặc biệt ngặt nghèo đối với Tòa hành chính, bởi lẽ căn cứ đánh giá tính hợp pháp, đó là các văn bản pháp luật theo thứ bậc hiệu lực. Với Tòa hiến pháp, có lẽ có những căn cứ nhất định để lo ngại về khả năng diễn dịch các quy định hiến pháp của quan tòa một cách mềm dẻo - điều mà các thẩm phán tối Tòa án tối cao Liên bang Hoa Kỳ thường khá lạm dụng. Tuy nhiên, xét cho cùng, việc diễn dịch này không thể hoàn toàn phụ thuộc vào ý kiến chủ quan của các quan tòa: các diễn dịch phải phù hợp với xu hướng vận động của các thế lực xã hội, chính trị đương thời. Như Montesquieu đã viết: “Luật pháp cũng có khi sáng suốt mà cũng có khi mù quáng hoặc quá khắc nghiệt… cho nên trong trường hợp này thì bộ phận quý tộc trong cơ quan lập pháp nên vận dụng quyền năng của mình, vì lợi ích của pháp luật mà điều chỉnh” [9]. Và cao hơn cả, trong bối cảnh một nền dân chủ, sự diễn dịch của Tòa hiến pháp cũng không thể khác với chủ quyền nhân dân, nhân tố quyết định cả chính sách lập hiến và lập pháp của một quốc gia[10]. Cuối cùng, các quyết định của quan tòa không phải luôn có giá trị tối thượng: nhà lập hiến, lập pháp có thể sửa lại bất cứ lúc nào các hệ thống quy phạm hiện hành. Với Tòa hiến pháp, ngay cả khi một đạo luật đã bị tuyên bố vô hiệu, thì tinh thần và ý tưởng của nó vẫn có thể được tái hiện lại nếu cơ quan lập hiến mong muốn. Chevallier đã viết “những giải thích của Tòa hiến pháp hoàn toàn có thể trở thành vô hiệu một khi có sự can thiệp của các nhà lập hiến” [11]. Tòa hành chính cũng không nằm ngoài khả năng can thiệp đó. Ở Pháp, một “kỹ thuật” nổi tiếng đã từng được cơ quan hành pháp sử dụng không ít lần để nhằm vô hiệu hóa các phán quyết của Tòa hành chính: đó là thông qua con đường phê chuẩn lập pháp (validations législatives), một văn bản pháp quy đã bị tòa tuyên hủy có thể lại được khôi phục giá trị. Cho đến tận năm 1980, Tòa hiến pháp mới có thể tuyên rằng, “kỹ thuật” này không được lạm dụng, đặc biệt trong lĩnh vực hình sự [12]. Có thể thấy rằng, dù trong cơ chế kiểm soát nào đi nữa, quyền lập pháp và lập hiến luôn giữ chiếm giữ một vị trí ưu việt hơn trong tương quan với quyền hành pháp và tư pháp. Quyền tư pháp, lập pháp cũng như bất cứ quyền lực nhà nước nào khác, phải đặt dưới một thế lực lớn nhất: chủ quyền nhân dân.

Dù chiếm giữ vai trò cơ bản trong đảm bảo tính thống nhất của pháp luật, Tòa hiến pháp và Tòa hành chính vẫn bộc lộ những giới hạn không thể vượt qua trong việc thực hiện chức năng này. Việc tạo lập và duy trì một hệ thống pháp luật thống nhất không chỉ riêng là nghĩa vụ của cơ quan tư pháp, mà đó là hành động chung của tất cả các thiết chế công quyền, bao hàm cả các cơ quan lập pháp, hành pháp.

 

[1]Khi nói về Tòa hiến pháp hay Tòa hành chính, cần lưu ý rằng các Tòa chuyên trách như thế này chỉ tồn tại ở các nước theo hệ thống luật châu Âu lục địa như Pháp, Đức và các quốc gia chịu ảnh hưởng hệ thống pháp luật này. Ở các nước theo hệ thống luật Anglosacxon, các Tòa án thường cũng có thể đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản pháp luật - nếu chúng có liên quan trong một vụ kiện cụ thể.

[2]Hans Kelsen: Luật gia Áo rất nổi tiếng với lý thuyết chủ nghĩa quy chuẩn (normativisme) và tính thứ bậc (pyramide) của hệ thống pháp luật, cũng là người tham gia soạn thảo Hiến pháp Áo năm 1920. Thậm chí hệ thống bảo hiến châu Âu còn được gọi tên là hệ thống Austro kelsénien bởi tầm ảnh hưởng sâu sắc của tư tưởng Kelsen.

[3]Dẫn lại theo Louis Favoreu (và các tác giả khác), Luật Hiến pháp (tiếng Pháp), tái bản lần thứ 5, Nxb. Dalloz, Paris 2002, tr. 187.

[4] Alexis de Tocqueville, Nền dân trị Mỹ, Phạm Toàn dịch, Nxb Tri thức, H., 2006, tr. 269-270.

[5]Theo Thu Nguyệt, “Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản, TS Lê Hồng Sơn, người chuyên “ gây sự”, Pháp luật Thành phố Hồ Chí minh online, thứ ba ngày 6/02/2009, web site : http://www.phapluattp.vn/news/can-canh/view.aspx?news_id=241947, truy cập ngày 23/6/2009.

[6]Droit Constitutionnel, Sđd, tr. 196 -197.

[7]Trích P. MOOR, J.-M. WOEHRLING, “Le contrôle juridictionnel de l’administration”, Le contrôle de l’administration en Europe de l’Est et de l’Ouest, Institut de recherches juridiques comparatives, Edition du CNRS,  1985, tr. 57.

[8]Trong luật Pháp, khái niệm “actes de gouvernement” nhằm chỉ những loại văn bản của Chính phủ được hưởng quyền miễn trừ tư pháp - nghĩa là không thể bị kiện ra Tòa, vì các lý do chính trị, lợi ích quốc gia hay vì nguyên lý phân quyền giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp. Ví dụ các văn bản của Chính phủ nhằm thực hiện chức năng lập pháp, tư pháp (đệ trình dự luật lên Quốc hội; quyết định ân xá v.v.); các văn bản của Chính phủ trong lĩnh vực ngoại giao (Quyết định về việc đình chỉ các hoạt động hợp tác khoa học và kỹ thuật với Irak trong thời kỳ chiến tranh vùng Vịnh ; Quyết định đình chỉ thi hành một hiệp ước quốc tế v.v..). Xem Maurice HAURIOU, Précis de droit administratif et de droit public, 12e édition, Dalloz, 2002, tr. 421-422.

[9]Montesquieu, Tinh thần pháp luật, Bản dịch của Nguyễn Thanh Đạm, Nxb. Giáo dục, H. 1996, tr.109.

[10]Jacques Chevallier, L’Etat post – moderne, 3e édition, LGDJ, 2008 Paris, tr. 181.

[11]Jacques Chevallier, sđd.

[12] Jacques Viguier, Le contentieux administratif, 2e édition, Dalloz, 2005 Paris, tr. 26.

Ý kiến bạn đọc
Tham gia ý kiến về bài viết trên
Ý kiến của bạn:
Mã xác nhận:   Gửi