Phân quyền giữa trung ương và địa phương - Một nội dung cơ bản của luật Hiến pháp

Từ vài năm gần đây, khi Chính phủ thực hiện các chính sách phân cấp quản lý giao ngày càng nhiều quyền hơn cho các địa phương, một cuộc cạnh tranh giữa các tỉnh đã xuất hiện. Nhiều tỉnh ban hành những chính sách có dấu hiệu “vượt rào, lách luật”, đôi khi vi phạm cả pháp luật của chính quyền trung ương. Quan hệ giữa trung ương và địa phương cần được quy định như thế nào trong bản Hiến pháp sắp được sửa đổi. Bài viết ngắn dưới đây góp thêm một số suy nghĩ về chủ đề này.

Bản chất dân quyền của Hiến pháp: Hiến pháp suy cho cùng là một khế ước mà “ông chủ” nhân dân ủy quyền cho Nhà nước để thiết lập trật tự công cộng. Thiên hạ vi công, nghĩa là tất cả quyền bính trong quốc gia này thuộc về toàn dân. Nhà nước chỉ được làm những việc mà ông chủ nhân dân ủy trị. Ngoài sự ủy trị ấy, các quyền cơ bản hiển nhiên khác vẫn thuộc về ông chủ nhân dân, dân quyền không được ban phát bởi nhà nước. Sau khi được ủy trị, chính quyền trung ương và chính quyền địa phương lại phải phân chia quyền lực rạch ròi. Đây là những nội dung căn bản của mọi bản Hiến pháp. Thông thường, Hiến pháp phải định rõ những loại việc gì thuộc về chính quyền trung ương, loại việc gì thuộc về chính quyền địa phương. Ngoài ra có những loại việc thuộc trung ương, song được ủy quyền cho địa phương thực hiện. Nếu đã thuộc quyền của chính quyền địa phương, thì địa phương tự quản, chính quyền trung ương không can thiệp. Những loại việc thuộc chính quyền trung ương thường bao gồm: Quốc phòng, đối ngoại, an ninh nội địa, quốc tịch, quy hoạch, sử dụng và khai thác các tài nguyên thuộc sở hữu quốc gia nói chung như hải đảo, thềm lục địa, bờ biển, hầm mỏ, tài nguyên dưới lòng đất. Những loại việc thường thuộc chính quyền địa phương gồm: Trị an, vệ sinh môi trường đô thị, quản lý điền địa, cung cấp nước sinh hoạt, giao thông đô thị, quản lý hộ tịch và cư trú. Như vậy, trong quá trình sửa đổi Hiến pháp năm 1992, cần tranh luận để phân quyền rõ ràng giữa trung ương và địa phương, tạo điều kiện cho tự quản địa phương xuất hiện.

Quy định chưa rõ ràng: Trên thực tế, các bản Hiến pháp Việt Nam chưa quy định rõ ràng về phân quyền giữa trung ương và địa phương. Hiến pháp năm 1946 có 06 điều quy định về chính quyền địa phương, trong đó cấp chính quyền đầy đủ chỉ có ở cấp xã, thành phố và tỉnh; cấp huyện và cấp bộ (Bắc bộ, Trung bộ và Nam bộ) chỉ có Ủy ban hành chính do Hội đồng các xã hoặc các tỉnh bầu ra (Điều 58 của Hiến pháp năm 1946). Sáu điều này không quy định rõ việc gì thuộc trung ương và việc gì thuộc địa phương. Hiến pháp năm 1959 có 14 điều quy định về chính quyền địa phương, song cũng không phân quyền rõ ràng. Hiến pháp năm 1980 giữ nguyên 14 điều của chương này, đổi Ủy ban hành chính thành Ủy ban nhân dân, song cũng không rõ việc phân quyền giữa trung ương và địa phương. Cũng như thế, chương về chính quyền địa phương của Hiến pháp năm 1992 tuy được thu gọn thành 8 điều, song không phân quyền rõ cho địa phương. Trên thực tế, Chính phủ đã “phân cấp quản lý” ngày càng mạnh cho địa phương, nhất là cấp tỉnh. Ngoài ra, tham khảo bản Hiến pháp năm 1967 của chính quyền Việt Nam Cộng hòa cho thấy bản Hiến pháp này có 6 điều quy định về chính quyền địa phương, đáng lưu ý là Điều 70 quy định “nguyên tắc địa phương phân quyền được công nhận cho các tập thể địa phương có tư cách pháp nhân như xã, tỉnh, thị xã, thủ đô”. Từ truyền thống dân luật Pháp, các cấp chính quyền địa phương được gọi là pháp nhân công.

Phân quyền và tự quản địa phương: Tương quan quyền lực giữa chính quyền trung ương và các tỉnh, cách tổ chức triển khai chính sách của trung ương tới các khu vực và tổ chức chính quyền ở cấp địa phương là một chủ đề đang được thảo luận trong khuôn khổ sửa đổi bản Hiến pháp năm 1992. Có hai nhóm vấn đề sau: Thứ nhất, sau khi xác định những thẩm quyền thuộc phạm vi quốc gia, việc thực thi quyền lực ấy phải được tổ chức bởi các cơ quan quốc gia từ trung ương, khu vực tới các vùng, không nhất thiết theo địa giới hành chính của các tỉnh. Ví dụ, để thực thi nhất quán các chính sách quốc phòng, bảo vệ môi trường, quy hoạch các nguồn nước, quy hoạch đất đai, quy hoạch sử dụng khai thác các nguồn tài nguyên cần có một hệ thống cơ quan thực thi mang tính cách quốc gia hơn là bị chia cắt bởi các tỉnh. Hệ thống Tòa án, đăng ký kinh doanh, đăng ký bất động sản, thuế quan hay quản lý thị trường, bảo vệ an toàn thực phẩm, thậm chí ngành Cảnh sát cũng nên tổ chức theo quy mô quốc gia hơn là theo địa giới cấp tỉnh và huyện. Thứ hai, sau khi xác định những loại thẩm quyền nào thuộc tự quản địa phương, các địa phương phải được tự do ban hành chính sách địa phương. Tranh chấp pháp lý tiềm ẩn giữa các địa phương với nhau và giữa họ với chính quyền trung ương cần được giải quyết bởi một cơ chế bảo hiến.

Khái niệm địa phương và cấp chính quyền: Tùy theo khu vực thành thị hay nông thôn, tùy theo sự hình thành tự nhiên hay nhân tạo, khái niệm địa phương có khác nhau. Làng, xã ở nông thôn là đơn vị địa phương có từ xa xưa, với ranh giới được hình thành tự nhiên. Thành phố, tỉnh, thị xã, quận, huyện là khái niệm nhân tạo, do chính quyền trung ương tạo ra. Nước chia thành tỉnh, địa phương trước hết là các tỉnh. Huyện ở khu vực nông thôn không phải là một cấp chính quyền, mà chỉ là cánh tay nối dài của chính quyền cấp tỉnh. Ở đô thị, thành phố hay thị xã, dù chúng có quy mô, số lượng dân cư và tiềm năng lớn nhỏ rất khác nhau, song đều nên được xem chỉ là một cấp chính quyền duy nhất. Quận, khu phố, phường ở khu vực đô thị cũng chỉ là cánh tay nối dài, không phải là cấp chính quyền. 

Nguy cơ phân tán bởi cục bộ địa phương: Với tốc độ tản quyền như hiện nay, quy mô địa lý và dân số của một tỉnh cần hợp lý mới có thể trở thành một đơn vị hành chính, kinh tế có thẩm quyền quy hoạch hiệu quả. Điều này càng cần được lưu tâm trong bối cảnh nước ta thường trực có nguy cơ bị phân tán bởi chủ nghĩa cục bộ địa phương. Có thể minh họa cơ cấu chính quyền từ thời Nguyễn (1802) cho đến nay trong tương quan so sánh với cơ cấu chính quyền địa phương các quốc gia lân cận. Vua Gia Long phân bổ Việt Nam thành 23 trấn và 4 doanh, tương đương 27 tỉnh, đến thời Minh Mạng đổi thành 31 tỉnh, đến cuối triều Nguyễn đã tăng thành 64 tỉnh. Chế độ Việt Nam Cộng hòa khi được dựng lên có 22 tỉnh, khi tan rã có 44 tỉnh. Sau khi thống nhất, nước Việt Nam có 38 tỉnh, nay đã tăng thành 63 tỉnh, gần tiến tới con số 69 tỉnh từ thời Pháp thuộc. Trong khi đó, nhìn lên Đông Á, với dân số 1,3 tỷ người, Trung Quốc có 34 tỉnh, Hàn Quốc có 9 tỉnh, nguồn lực được phân bố không quá dàn trải, nhất là từ góc độ tản quyền quy hoạch kinh tế một cách hợp lý xuống cấp tỉnh. Nhìn xuống Đông Nam Á, tương tự như Việt Nam, Thái Lan có 75 tỉnh, Philippines có 80 tỉnh, các quốc gia này có nguồn lực bị phân tán kém hiệu quả hơn. Những điều này rất đáng lưu ý. Trong xu thế phân quyền, khi quyền lực được phân quyền dần cho các tỉnh đã bị chia nhỏ, không đủ quy mô hợp lý cho quy hoạch và quản lý các nguồn tài nguyên quốc gia, có thể người ta phải quan tâm tới trách nhiệm giải trình hướng lên trên, tức là tăng cường quyền lực của trung ương hoặc các cấp quản lý vùng lãnh thổ hoặc liên tỉnh.

Nguy cơ phân tán hiệu lực thể chế: Từ cấp tỉnh, tới huyện và xã, có thể nhận thấy một xu hướng phân tán thể chế quyền lực từ trung ương tới địa phương. Từ năm 1986 cho đến nay, số tỉnh ở Việt Nam tăng từ 40 thành 63, số huyện tăng từ 522 thành 697, số xã tăng từ 9.901 thành 11.142. Nếu so sánh với Nhật Bản, Hàn Quốc và Trung Quốc, rõ ràng sự chia cắt thành 63 nền kinh tế cấp tỉnh của Việt Nam đang đặt ra nhiều thách thức cho sự quản lý và quy hoạch một cách tập trung các nguồn lực quốc gia. Việt Nam có xu hướng phát triển theo các quốc gia như Philippines hay Thái Lan, nơi mà tính cộng đồng ở địa phương có xu hướng định hình nên một sức ép cát cứ khu vực. Điều này làm cho sự quản lý tập trung của chính quyền trung ương có thể kém hiệu quả về lâu dài.

Một số kết luận ban đầu: Phân quyền giữa chính quyền trung ương và địa phương là một trong số những nội dung quan trọng của Hiến pháp. Sửa đổi Hiến pháp năm 1992 là một cơ hội để thảo luận về nhu cầu phân định rạch ròi quyền lực giữa chính quyền trung ương và chính quyền cấp tỉnh, từ đó tạo điều kiện cho việc du nhập quan niệm về tự quản địa phương. Ngoài tự quản địa phương, cần lưu ý những loại việc chỉ thuộc thẩm quyền của chính quyền trung ương. Khi tổ chức thực hiện những loại việc này, có thể tính tới ủy quyền quản lý hành chính cho đại diện cấp vùng hoặc khu vực. Cùng với việc tổ chức Tòa án theo khu vực, các chức năng quản lý thuế, bảo vệ môi trường, quy hoạch kinh tế, quyết định đầu tư công từ ngân sách của chính quyền trung ương có thể ủy quyền cho cấp vùng hoặc khu vực quản lý, thay vì chỉ “phân cấp quản lý” từ trung ương đến cấp tỉnh như hiện nay./.

Ý kiến bạn đọc
Tham gia ý kiến về bài viết trên
Ý kiến của bạn:
Mã xác nhận:   Gửi