Hai sắc lệnh đầu tiên năm 1945 về tổ chức chính quyền nhân dân địa phương và những kinh nghiệm cần kế thừa khi sửa đổi Hiến Pháp năm 1992

 Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, ngày 2 tháng 9 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh thay mặt Chính phủ lâm thời đọc bản Tuyên ngôn độc lập khai sinh ra Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã chấm dứt chế độ quân chủ phong kiến hàng nghìn năm, đồng thời xoá bỏ chế độ thuộc địa của chủ nghĩa thực dân Pháp kéo dài gần 100 năm trên đất nước ta. Để thiết lập cơ sở pháp lý cho tổ chức các cấp chính quyền nhân dân địa phương, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký ban hành 2 sắc lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền địa phương: Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân địa phương (Sắc lệnh số 63/ SL) và Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban hành chính (UBHC) thành phố và thị xã (Sắc lệnh số 77/SL). Để kế thừa và phát triển những kinh nghiệm trong lịch sử, bài viết này phân tích những quy định pháp luật độc đáo của Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL về tổ chức các cấp chính quyền địa phương, cơ sở của các quy định này và bài học kinh nghiệm khi sửa đổi Hiến pháp năm 1992 liên quan đến tổ chức các cấp chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay.

 

I. Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành quy định về tổ chức các cấp chính quyền địa phương ở nước ta sau Cách mạng tháng Tám năm 1945

 

Trong tổ chức bộ máy nhà nước, các cơ quan chính quyền địa phương có vị trí, vai trò rất quan trọng. Ở nước ta, chính quyền địa phương của Nhà nước kiểu mới được thành lập bằng cuộc đấu tranh cách mạng của quần chúng vũ trang giành chính quyền từ tay thực dân đế quốc và tay sai của chúng trong cuộc Cách mạng tháng Tám 1945. Các Ủy ban giải phóng ra đời trong cuộc đấu tranh cách mạng, khởi nghĩa giành chính quyền ở các huyện, các làng là hình thức chính quyền "tiền Chính phủ” của nhân dân các địa phương khi ta chưa giành được chính quyền trong cả nước. Cách mạng tháng Tám 1945 thành công, các Ủy ban giải phóng đã trở thành các Ủy ban nhân dân (UBND) là tổ chức chính quyền tiền thân của các HĐND và UBHC sau này do Chính phủ quy định.

1. Tổ chức chính quyền địa phương ở xã, huyện, tỉnh, kỳ theo Sắc lệnh số 63/SL

Theo Điều 1 Sắc lệnh số 63/SL, để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương sẽ đặt hai cơ quan:HĐND và UBHC. HĐND do nhân dân địa phương bầu ra theo nguyên tắc phổ thông và trực tiếp,là cơ quan thay mặt cho nhân dân địa phương. UBHC do các HĐND bầu ra, là cơ quan hành chính vừa thay mặt cho nhân dân vừa đại diện cho Chính phủ. Ở cấp xã và tỉnh có HĐND và UBHC, ở cấp huyện và kỳ chỉ có UBHC.

a. Tổ chức chính quyền cấp xã: Sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, chính quyền dân chủ đã vận dụng đơn vị hành chính cũ là làng, xã. Trên làng hay xã có tổng, thống nhất gọi là xã. Chính quyền cấp xã được xác định là cấp chính quyền cơ sở có cả HĐND và UBHC.

HĐND xã do cử tri trong xã bầu có từ 15 đến 25 hội viên và có từ 5 đến 7 hội viên dự khuyết. Nhiệm kỳ HĐND xã là 2 năm. HĐND xã mỗi tháng họp một kỳ thường lệ. HĐND xã có thể triệu tập kỳ họp bất thường khi có yêu cầu của UBHC huyện, khi UBHC xã xét thấy cần thiết hoặc khi có quá 1/2 tổng số đại biểu yêu cầu (khi cần phúc quyết UBHC xã chỉ cần có ít nhất 1/3 số đại biểu yêu cầu). HĐND xã có quyền quyết định những vấn đề ở xã, nhưng có những vấn đề phải được UBHC huyện hoặc UBHC cấp tỉnh chuẩn y (Điều 70, Điều 96 Sắc lệnh số 63/SL).

UBHC xã do HĐND xã bầu trong số các đại biểu HĐND xã. UBHC xã gồm: 5 Ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký, 1 Thủ quỹ và 1 Ủy viên) và 2 Ủy viên dự khuyết. Nhiệm vụ của UBHC xã là: thi hành các mệnh lệnh của cấp trên, thực hiện nghị quyết của HĐND xã; triệu tập các kỳ họp HĐND xã; giải quyết các công việc trong xã ...(Điều 70 Sắc lệnh số 63/SL).

b. Tổ chức chính quyền cấp huyện: Huyện được xác định là cấp trung gian. Ở huyện chỉ tổ chức UBHC. UBHC huyện do đại biểu của HĐND các xã trong huyện bầu, gồm: 1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký và 2 Ủy viên dự khuyết. Nhiệm kỳ UBHC huyện là 2 năm.

UBHC huyện có nhiệm vụ thi hành và kiểm soát việc thi hành mệnh lệnh của cấp trên, kiểm soát HĐND và UBHC xã; giải quyết các công việc trong phạm vi huyện và điều khiển đội cảnh binh đặt ở huyện để lo việc tuần phòng và trị an ở huyện (xem: Điều 78 Sắc lệnh số 63/SL).

c. Tổ chức chính quyền cấp tỉnh: tỉnh là cấp chính quyền hoàn chỉnh, có HĐND và UBND.

HĐND tỉnh do cử tri trực tiếp bầu, có từ 20đến 30 đại biểu chính thức và một số đại biểu dự khuyết tương đương với mỗi đơn vị bầu cử. Nhiệm kỳ đại biểu HĐND tỉnh là 2 năm. "HĐND tỉnh có quyền quyết nghị về tất cả các vấn đề thuộc phạm vi tỉnh mình nhưng không được trái với chỉ thị của các cấp trên” (Điều 80 Sắc lệnh số 63/SL). Đối với một số vấn đề quan trọng, nghị quyết HĐND tỉnh phải được UBHC kỳ phê chuẩn y trước khi thi hành. Còn nghị quyết về những vấn đề: ngân sách tỉnh, vay tiền, cho thầu một công vụ, định các thuế suất các thuế đặc biệt được phép thu trong phạm vi trong tỉnh phải được Hội đồng Chính phủ phê chuẩn mới được thi hành (Điều 85 Sắc lệnh số 63/SL).

HĐND tỉnh 4 tháng họp một kỳ. HĐND tỉnh có thể triệu tập kỳ họp bất thường khi có yêu cầu của UBHC kỳ, khi UBHC tỉnh xét thấy cần thiết hoặc khi có quá 1/2 tổng số đại biểu yêu cầu (khi cần phúc quyết UBHC tỉnh chỉ cần có ít nhất 1/3 số đại biểu yêu cầu). HĐND tỉnh họp công khai (trừ trường hợp đặc biệt phải họp kín), dân chúng có quyền tham dự, nhưng không có quyền phát biểu ý kiến.

UBHC tỉnh do HĐND tỉnh bầu trong số các đại biểu HĐND tỉnh. UBHC tỉnh gồm 3 Ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký) và 2 Ủy viên dự khuyết.

UBHC tỉnh có trách nhiệm thi hành các mệnh lệnh của cấp trên, thi hành các nghị quyết của HĐND tỉnh, sau khi đã được cấp trên chuẩn y, chỉ huy các công việc hành chính cấp dưới (Điều 88 Sắc lệnh số 63/SL).

d. Tổ chức chính quyền cấp kỳ: cấp kỳ được xem là cấp chính quyền trung gian giữa Chính phủ với các cấp chính quyền địa phương. Ở cấp này chỉ có UBHC. UBHC kỳ do HĐND các tỉnh, thành phố trong kỳ bầu, nhiệm kỳ là 3 năm. UBHC kỳ gồm 5 Ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký và 2 Ủy viên) và 2 Ủy viên dự khuyết.

UBHC kỳ chủ yếu có nhiệm vụ: Thi hành các mệnh lệnh của Chính phủ; Kiểm soát các UBHC và HĐND cấp dưới; Ra nghị định để thi hành các luật lệ theo mệnh lệnh của Chính phủ trong phạm vi kỳ; Ra lệnh điều động quân đội trong những trường hợp tối khẩn cấp để bảo vệ đất nước ... (Điều 90, Điều 84 Sắc lệnh số 63/SL). UBHC kỳ (cũng như UBHC các cấp) hoạt động thường xuyên và bao giờ cũng họp kín.

Tổ chức chính quyền xã, huyện, tỉnh, kỳ theo Sắc lệnh số 63/SL ngày 22/11/1945 được thể hiện bằng sơ đồ sau:

 

2.Tổ chức chính quyền thành phố, khu phố theo Sắc lệnh số 77/SL

a.Tổ chức chính quyền thành phố: Theo Điều 3 Sắc lệnh số 77/SL, các thị trấn Hà Nội, Hải Phòng, Nam Định, Vinh - Bến Thuỷ, Huế, Đà Nẵng, Đà Lạt và Sài Gòn - Chợ Lớn đều đặt làm thành phố. Tổ chức chính quyền của thành phố là khác với tỉnh. Nếu như tỉnh tổ chức 3 cấp chính quyền thì thành phố chỉ tổ chức 2 cấp là thành phố và khu phố, nhưng chỉ cấp thành phố được xác định là cấp chính quyền cơ bản, có cả HĐND và UBHC, còn cấp khu phố chỉ có UBHC, không có HĐND.

HĐND thành phố do cử tri bầu, "là cơ quan thay mặt cho dân thành phố” (Điều 3 Sắc lệnh số 77/SL), gồm 20 Hội viên chính thức và 4 Hội viên dự khuyết.

Nhiệm kỳ HĐND là 2 năm. Điều 13 Sắc lệnh số 77/SL quy định: «Hội đồng nhân dân thành phố có quyền quyết định mọi vấn đề của thành phố», nhưng không được trái với chỉ thị cấp trên.

Sắc lệnh số 77/SL cũng quy định quyết nghị của HĐND thành phố về một số vấn đề phải được UBHC kỳ chuẩn y (hoặc Chính phủ đối với HĐND thành phố Hà Nội), như: bán, mua hoặc đổi bất động sản của thành phố; quy định về các công chức thuộc ngạch thành phố; chia và định địa giới các khu phố. Còn những quyết nghị về: ngân sách thành phố; định các thuế suất, các thuế đặc biệt được phép thu trong phạm vi thành phố ... phải được Chính phủ chuẩn y mới được thi hành (Điều 17 và Điều 18 Sắc lệnh số 77/SL).

HĐND thành phố họp 2 tháng một kỳ. HĐND thành phố họp công khai. Dân có quyền dự thính nhưng không có quyền chất vấn.

UBHC thành phố là cơ quan do HĐND thành phố bầu trong số các đại biểu HĐND thành phố, "vừa thay mặt cho dân thành phố, vừa thay mặt cho Chính phủ” (Điều 3 Sắc lệnh số 77/SL). UBHC thành phố gồm 3 Ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký) và 2 Ủy viên dự khuyết. Riêng UBHC thành phố Hà Nội và thành phố Sài Gòn - Chợ Lớn có 5 Ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 2 Phó Chủ tịch, 2 Thư ký) và 3 Ủy viên dự khuyết.

UBHC thành phố bầu xong phải được UBHC kỳ hay Chính phủ (đối với UBHC thành phố Hà Nội) chuẩn y. Uỷ viên nào không được chuẩn y thì phải bầu lại. Nhưng nếu bầu lại uỷ viên ấy vẫn được trúng cử thì cấp trên phải công nhận (Điều 29, Điều 33 Sắc lệnh số 77/SL).

Về nhiệm vụ, quyền hạn của UBHC thành phố cũng như UBHC các cấp khác, đều là những cơ quan hành chính nhà nước ở thành phố, có trách nhiệm thi hành mệnh lệnh cấp trên, thi hành nghị quyết HĐND thành phố, giải quyết các công việc trên địa bàn thành phố. Nhưng khác UBHC tỉnh, UBHC thành phố được Sắc lệnh số 77/SL quy định những nhiệm vụ, quyền hạn khác nhằm nâng cao vai trò UBHC ở thành phố trong việc quản lý, điều hành công việc ở đô thị, như: ban hành nghị định để giữ việc trị an và vệ sinh trong thành phố; điều khiển đội cảnh binh để lo việc tuần phòng và trị an; ra lệnh điều động quân đội đóng trong thành phố trong những trường hợp tối khẩn cấp để bảo vệ đất nước nhưng phải báo lên UBHC kỳ hay Chính phủ ngay (đối với UBHC thành phố Hà Nội) (Điều 39 Sắc lệnh số 77/SL).

b.Tổ chức chính quyền khu phố

Khác với tỉnh, thành phố là một chỉnh thể thống nhất nên cả thành phố là một cấp chính quyền cơ bản và thống nhất cho toàn thành phố. Thành phố tuy được chia thành các khu phố nhưng khu phố chỉ là địa hạt hành chính, chỉ tổ chức UBHC. Việc thành lập UBHC khu phố do cử tri ở khu phố trực tiếp bầu, là cơ quan vừa thay mặt cho nhân dân khu phố vừa thay mặt cho Chính phủ (Điều 3, Điều 44 Sắc lệnh số 77/SL).

UBHC khu phố gồm 3 Ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký) và 2 Ủy viên dự khuyết. Riêng UBHC khu phố ở Hà Nội có 5 Ủy viên chính thức và 2 ủy viên dự khuyết.

Nhiệm vụ, quyền hạn của UBHC khu phố chỉ gồm: Đạo đạt nguyện vọng nhân dân khu phố lên UBHC thành phố; giúp UBHC thành phố trong việc thi hành mệnh lệnh cấp trên và quyết nghị HĐND thành phố trong khu phố; giúp các cơ quan chuyên môn trong phạm vi khu phố; và thị thực các giấy tờ trong khu phố theo quy định của pháp luật.

Tổ chức chính quyền thành phố, khu phố theo Sắc lệnh số 77/SL ngày 21/12/1945 được thể hiện bằng sơ đồ sau:

Ngày 9/11/1946, Quốc hội thông qua bản Hiến pháp đầu tiên, dành một chương riêng (chương V) với 6 điều (từ Điều 57 đến Điều 62) để quy định về HĐND và UBHC. Các đơn vị hành chính và tổ chức chính quyền ở mỗi đơn vị hành chính nói trên về cơ bản đã kế thừa các quy định của Sắc lệnh số 63/ SL và Sắc lệnh số 77/SL. Riêng đơn vị hành chính kỳ đổi tên thành bộ (gồm: Bắc bộ, Trung Bộ và Nam Bộ).

Tổ chức các cấp chính quyền địa phương theo Hiến pháp năm 1946 thể hiện bằng sơ đồ sau:

Nhưng do chiến tranh xâm lược của thực dân Pháp khi đó đã lan rộng ra cả nước, cho nên Quốc hội đã quyết định chưa ban hành Hiến pháp năm 1946. Vì vậy, tổ chức chính quyền địa phương vẫn tiếp tục thực hiện theo Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/ SL. Khi cuộc kháng chiến toàn quốc bùng nổ, Chính phủ ban hành một loạt sắc lệnh sửa đổi, bổ sung Sắc lệnh số 63/SL và số 77/ SL cho phù hợp với điều kiện kháng chiến. Như: Sắc lệnh số 3/SL ngày 28/12/1946 về việc tạm hoãn các cuộc tuyển cử vào HĐND và UBHC; Sắc lệnh số 91/SL ngày 01/10/1947 về việc hợp nhất Ủy ban kháng chiến và Ủy ban hành chính từ cấp tỉnh đến xã thành Ủy ban kháng chiến kiêm hành chính (UBHCKC), Sắc lệnh số 254/SL ngày 19/11/1948 tổ chức chính quyền nhân dân địa phương trong thời kỳ kháng chiến, Sắc lệnh số 147/SL ngày 10/10/1950 khôi phục lại chế độ HĐND cấp xã và cấp tỉnh bầu UBHCKC cấp mình v.v.

HĐND và UBHCKC trong suốt 9 năm kháng chiến chống thực dân Pháp ở cả vùng tự do cũng như vùng thực dân Pháp tạm chiếm đã giữ vai trò quan trọng trong việc thực hiện các mệnh lệnh, chỉ thị của Chính phủ, tổ chức nhân dân thực hiện nhiệm vụ kháng chiến chống thực dân Pháp, làm nhiệm vụ hậu phương đối với tiền tuyến, chăm lo đời sống nhân dân, vận động nhân dân đóng góp sức người, sức của cho cuộc kháng chiến đến thắng lợi, mà đỉnh cao là chiến dịch Điện Biên Phủ năm 1954.

Hòa bình lập lại trên miền Bắc, Chính phủ ban hành Sắc lệnh số 04/SL ngày 20/7/1957 về bầu cử HĐND và UBHC các cấp để tổ chức bầu cử HĐND các cấp ở miền Bắc trong điều kiện hòa bình. Ngày 31/5/1958 Chủ tịch nước đã ban bố Luật số 110-SL/L về tổ chức chính quyền địa phương (được Quốc hội thông qua tại khóa họp thứ VIII).

Nhưng sau khi Quốc hội thông qua Hiến pháp 1959, năm 1962 Quốc hội thông qua Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp đã đánh dấu một bước ngoặt trong tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta nói riêng, bộ máy nhà nước nói chung là theo mô hình Xô viết1.

II. Một số nhận xét về Sắc lệnh số 63/SL và số 77/SL quy định tổ chức các cấp chính quyền địa phương ở nước ta

Nghiên cứu các quy định của Sắc lệnh số 63/SL và số 77/SL năm 1945 về tổ chức các cấp chính quyền địa phương có thể rút ra những nhận xét sau:

Một là, về phương diện chính trị, một mặt chúng ta kiên quyết vạch trần âm mưu thâm độc của thực dân Pháp chia nước ta thành 3 kỳ với chế độ chính trị - pháp lý khác nhau để chia rẽ khối đại đoàn kết của dân tộc Việt Nam nhằm dễ bề cai trị trước đây, nhưng mặt khác, về phương diện hành chính, chúng ta duy trì các đơn vị hành chính có tính chất vùng, miền (3 Kỳ), tổ chức ở những đơn vị hành chính này cơ quan hành chính gọn nhẹ (UBHC kỳ) để đại diện và giúp cho Chính phủ đôn đốc, chỉ đạo và kiểm soát sâu sát, kịp thời đối với chính quyền của 70 tỉnh, thành phố trong cả nước, trải dài từ Bắc đến Nam lúc bấy giờ một cách chặt chẽ và hiệu quả. Hiến pháp năm 1946 kế thừa Sắc lệnh số 63/SL năm 1945, một mặt khẳng định: "Đất nước Việt Nam là một khối thống nhất Trung Nam Bắc không thể phân chia ” (Điều 2 Hiến pháp1946), nhưng "về phương diện hành chính” nước chia thành ba bộ: Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ chia thành tỉnh, mỗi tỉnh chia thành huyện ... " (Điều 57 Hiến pháp năm 1946). Sau này, trong thời kỳ kháng chiến chống thực dân Pháp, Chính phủ chia các bộ này thành khu, rồi liên khu để tổ chức UBHCKC đại diện cho Chính phủ.

Hai là, để tổ chức chính quyền địa phương, Đảng và Chính phủ đứng đầu là Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đặc biệt quan tâm đến việc xây dựng cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Chỉ vài tháng sau khi giành được chính quyền, Chính phủ đã ban hành 2 Sắc lệnh số 63 và số 77 về tổ chức các cấp chính quyền địa phương. Khi toàn quốc kháng chiến, do tình hình và điều kiện thay đổi, để duy trì và phát huy vai trò chính quyền địa phương trong điều kiện mới (cả ở vùng giải phóng và cả ở vùng địch tạm chiếm) Chính phủ đã ban hành hàng chục Sắc lệnh để sửa đổi, bổ sung Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/ SL cho phù hợp. Khi hòa bình lập lại trên miền Bắc chúng ta đã tổ chức bầu cử đại biểu HĐND các cấp, Quốc hội đã thông qua Luật số 110 (được Chủ tịch nước ban bố để thi hành ngày 31/5/1958) là cơ sở pháp lý quan trọng cho tổ chức chính quyền địa phương của nước ta trong điều kiện mới.

Ba là, ngay từ những ngày đầu mới giành được chính quyền, chúng ta đã phân biệt rõ sự khác nhau rất cơ bản về tính chất và vai trò của các loại đơn vị hành chính tự nhiên, cơ bản (xã, tỉnh, thành phố) và đơn vị hành chính nhân tạo có tính chất trung gian (huyện, kỳ) hay chỉ là địa hạt hành chính (khu phố) của một chỉnh thể đô thị thống nhất để tổ chức các cấp chính quyền địa phương ở những đơn vị hành chính này là khác nhau, không "cào bằng". Vì vậy, chỉ có xã, tỉnh, thành phố là cấp tổ chức chính quyền hoàn chỉnh, có cả HĐND và UBHC; còn kỳ, huyện, khu phố không tổ chức HĐND, chỉ tổ chức UBHC đại diện cho chính quyền cấp trên. Kinh nghiệm này đã được kế thừa khi xây dựng Hiến pháp năm 1946, nhưng tiếc rằng từ Hiến pháp năm1959, 1980 và 1992 hiện hành kinh nghiệm này đã không được kế thừa nên đơn vị hành chính nào cũng tổ chức cấp chính quyền hoàn chỉnh, có cả HĐND và uBhC (uBNd).

Bốn là, Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL phân biệt rõ sự khác nhau trong việc quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở địa bàn nông thôn (tỉnh) với quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở địa bàn đô thị (thành phố) nên Chính phủ đã ban hành 2 sắc lệnh riêng để quy định về tổ chức chính quyền xã, huyện, tỉnh, kỳ (Sắc lệnh số 63/ SL) và tổ chức chính quyền thành phố, khu phố (Sắc lệnh số 77/SL). Vì vậy, tỉnh tổ chức 3 cấp chính quyền trong đó có 2 cấp chính quyền hoàn chỉnh (tỉnh và xã) có cả HĐND và UBHC, còn huyện là cấp trung gian chỉ có UBHC. Thành phố được xác định là một chỉnh thể thống nhất nên chỉ có một cấp chính quyền hoàn chỉnh là cấp thành phố, có HĐND và UBHC; còn khu phố chỉ là địa hạt hành chính của thành phố nên không tổ chức HĐND, chỉ có UBHC. UBHC khu phố vừa là cơ quan hành chính đại diện cho chính quyền thành phố, vừa là cơ quan đại diện trực tiếp của nhân dân khu phố. Kinh nghiệm thực tiễn này rất đáng tiếc cũng đã không được kế thừa khi thông qua các bản Hiến pháp và các luật về tổ chức chính quyền địa phương sau này.

Năm là, Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL xác định HĐND các cấp chỉ là "cơ quan đại diện cho nhân dân địa phương”, "có quyền quyết nghị về tất cả các vấn đề thuộc phạm vi tỉnh (xã, thành phố) mình (nhưng không được trái với chỉ thị cấp trên). Vị trí, vai trò và thẩm quyền của UBHC các cấp được tăng cường, đề cao hơn HĐND. HĐND các cấp đặt dưới sự giám sát tương đối chặt chẽ và toàn diện cả về tổ chức, cả về hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (cơ quan hành chính cấp trên chuẩn y kết quả bầu UBHC cấp dưới, chuẩn y các nghị quyết HĐND cấp dưới về nhiều vấn đề...). Sự giám sát này được xem như sự "giám hộ hành chính” do các cơ quan hành chính cấp trên thực hiện với tư cách người đại diện cho Chính phủ. Điều này phản ánh nhu cầu khách quan của tình hình chính trị - xã hội, cũng như trình độ văn hóa của dân cư, kể cả đại biểu HĐND còn rất thấp (thậm chí tiêu chuẩn để được bầu vào UBHC cũng chỉ cần biết đọc, biết viết chữ quốc ngữ).

Sáu là, cơ cấu tổ chức HĐND và UBHC các cấp rất gọn nhẹ. HĐND chỉ từ 15 đến 25 hội viên đối với cấp xã, hoặc 20 đến 30 hội viên đối với cấp tỉnh. UBHC các cấp có số thành viên không nhiều, nhiều nhất là 5 thành viên, số Phó Chủ tịch chỉ có 1, trừ UBHC thành phố Hà Nội và UBHC thành phố Sài Gòn - Chợ lớn là 2 Phó Chủ tịch. Điều này khác hẳn với pháp luật sau này quy định quá nhiều số Phó Chủ tịch UBND các cấp, nhất là cấp tỉnh (3 đến 5 Phó Chủ tịch UBND).

HĐND và UBND các cấp ngoài số thành viên chính thức, cả 2 loại cơ quan này ở tất cả các cấp đều có những thành viên dự khuyết để thay thế khi khuyết thành viên chính thức. Quy định này nhằm tránh các cuộc bầu cử bổ sung, nhất là nhiệm kỳ của HĐND và UBHC ở thời kỳ này là rất ngắn (2 đến 3 năm).

Bảy là, Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/ SL quy định rõ HĐND và UBHC của từng cấp, đối với mỗi cấp, mỗi loại cơ quan đều có những mục riêng để quy định về: cách tổ chức, quyền hạn, cách làm việc. Những quy định về tổ chức, quyền hạn và cách làm việc nói trên rất rõ ràng, chặt chẽ, cụ thể và dễ hiểu. Ví dụ: khi UBHC cấp dưới trình nghị quyết của HĐND cấp mình lên UBHC cấp trên, UBHC cấp trên phải ghi nhận vào sổ và cấp biên lai, sau thời gian nhất định (5 ngày đối với UBHC huyện và 15 ngày đối với UBHC kỳ) phải chuẩn y hoặc thủ tiêu. Nếu thủ tiêu hoặc sửa đổi phải nói rõ nguyên nhân cho cấp dưới. Nếu quá thời hạn theo quy định không có văn bản trả lời thì cấp dưới có quyền thi hành v.v...2.

III. Một số bài học kinh nghiệm từ Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL cần kế thừa khi nghiên cứu sửa đổi Hiến pháp 1992 về tổ chức chính quyền địa phương.

1.Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL đã không phủ nhận sạch trơn tổ chức chính quyền địa phương người Pháp thiết lập, mà duy trì và tiếp thu có chọn lọc, có phê phán lý luận và thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương của người Pháp, phân biệt rõ phương diện chính trị thì phủ nhận, lên án (chia nước ta làm 3 kỳ với chế độ chính trị - pháp lý khác nhau); nhưng về"phương diện hành chính” thì kế thừa, duy trì các đơn vị hành chính có tính chất vùng, miền: 3 kỳ (sau đó đổi thành bộ khi thông qua Hiến pháp năm 1946, rồi khu, hoặc liên khu trong thời kỳ kháng chiến).

Kinh nghiệm này có thể kế thừa khi sửa đổi Hiến pháp năm 1992: nghiên cứu khôi phục, thiết lập loại đơn vị hành chính có tính chất vùng, miền, có thể theo địa phận các quân khu tương ứng hiện nay, hoặc theo vùng kinh tế để tổ chức cơ quan hành chính nhà nước gọn nhẹ, có thẩm quyền đại diện cho Chính phủ chỉ đạo, kiểm tra và điều phối hoạt động của chính quyền các tỉnh, thành phố trong vùng, miền đó một cách kịp thời và hiệu quả hơn.

Kế thừa kinh nghiệm này chính áp dụng nguyên tắc về tính có giới hạn của tầm quản lý. Tầm quản lý các đơn vị hành chính - lãnh thổ quá xa, quá rộng, quá nhiều thì tuyến thông tin quá dài, hiệu quả quản lý thấp. Vì thế, trong cải cách chính quyền địa phương của nước Pháp năm 1982, lãnh thổ của nước Pháp được phân chia thành 26 vùng (22 vùng quốc nội, 4 vùng hải ngoại) để điều phối và kiểm soát 100 tỉnh của nước Pháp. Italia cũng từ xấp xỉ 100 tỉnh được chia thành 20 vùng. Trung Quốc cũng chỉ có 33 đơn vị hành chính - lãnh thổ trực thuộc trung ương; Nhật Bản có 47 đơn vị hành chính - lãnh thổ cấp tỉnh. Liên bang Nga theo Hiến pháp 1993 có 89 chủ thể liên bang, sau đó, từ năm 2000 do nhu cầu của Chính phủ trung ương giám sát và điều phối các chủ thể liên bang nên bằng đạo luật hiến pháp đã chia nước Nga thành 7 vùng ( năm 2001 lập thêm một vùng, nay là 8 vùng), ở mỗi vùng có trưởng vùng do Tổng thống bổ nhiệm, là người đại diện toàn quyền của Tổng thống ở vùng đó.3.

2.Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL tiếp thu khoa học luật hành chính của Pháp về phân biệt đơn vị hành chính tự nhiên (xã, tỉnh, thành phố) và đơn vị hành chính nhân tạo (kỳ, huyện, khu phố) để tổ chức hợp lý các cấp chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính này. Tỉnh, thành phố, xã tổ chức cấp chính quyền hoàn chỉnh, có cả HĐND và UBHC, HĐND là cơ quan do cử tri bầu để đại diện cho cộng đồng dân cư ở địa phương; kỳ, huyện, khu phố chỉ tổ chức UBHC là cơ quan đại diện cho Chính phủ, cho chính quyền cấp trên. Hiện nay, chúng ta đang thực hiện thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cũng chính là kế thừa kinh nghiệm tổ chức các cấp chính quyền địa phương đã từng được quy định trong Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL năm 1945 do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành.

Nhưng gần 70 năm qua, vị trí, tính chất và vai trò của các đơn vị hành chính huyện ở nước ta đã có nhiều thay đổi, cuối những năm 1970 đến giữa những năm 1980 huyện còn được xác định là cấp "chiến lược”, là "pháo đài” ... Hoặc các quận (trước đây gọi là khu phố) của các thành phố trực thuộc trung ương ở nội thành đã được đô thị hóa cũng khác hẳn các quận mới được thành lập từ các huyện ngoại thành đang trong quá trình đô thị hóa, đã và đang hình thành các khu đô thị mới, có tính độc lập về kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và cộng đồng dân cư nên không thể đồng nhất, cào bằng các đơn vị hành chính này như nhau. Vì vậy, cần cân nhắc thận trọng, không thể bỏ HĐND ở tất cả các huyện của các tỉnh, hoặc các quận - khu đô thị mới (các "tiểu thành phố”) của các thành phố trực thuộc trung ương.

3.Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/ SL kết hợp nguyên tắc phân quyền và nguyên tắc tản quyền trong việc tổ chức các cấp chính quyền địa phương: HĐND do dân bầu, chỉ đại diện cho nhân dân ở địa phương, có quyền quyết định mọi việc ở địa phương nhưng không trái với chỉ thị cấp trên; nhưng UBHC đại diện cho Chính phủ, một số quyết định của HĐND phải được UBHC cấp trên (hoặc Chính phủ) chuẩn y, thực chất là sự "giám hộ hành chính" v.v. Điều này là do nước ta mới giành được độc lập, thù trong, giặc ngoài, thế nước như "chỉ mành treo chuông”, đại biểu HĐND các cấp trình độ văn hóa còn hạn chế, cả thành viên UBHC cũng chỉ đòi hỏi biết đọc, biết viết v.v. nên sự giám hộ này là cần thiết.

67 năm đã qua kể từ khi Sắc lệnh số 63/ SL và Sắc lệnh số 77/SL được ban hành, hiện nay tình hình trong nước và trên thế giới đã có nhiều thay đổi, xu hướng chung của các nước trên thế giới tổ chức chính quyền địa phương là theo nguyên tắc tự quản địa phương để phát huy quyền chủ động, độc lập, tăng cường trách nhiệm của các cơ quan chính quyền địa phương trước nhân dân địa phương trong việc giải quyết các vấn đề của địa phương theo quy định của Hiến pháp, luật. Vì vậy, sửa đổi Hiến pháp 1992 liên quan đến tổ chức chính quyền địa phương cũng nên theo hướng áp dụng nguyên tắc tự quản địa phương đối với các cấp chính quyền cơ bản, ở các đơn vị hành chính tự nhiên như: xã, thành phố, tỉnh, thị xã,.. .Còn ở những đơn vị hành chính nhân tạo (như quận nội thành cũ, phường .) chỉ tổ chức cơ quan hành chính, đại diện cho chính quyền cấp trên

4. Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL quy định tổ chức các cấp chính quyền địa phương không theo kiểu cào bằng giữa các cấp chính quyền địa phương, cấp nào cũng có HĐND và UBND; nhiệm kỳ, cách thức thành lập và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương ở các cấp, các đơn vị hành chính không máy móc, cứng nhắc như hiện nay. Ví dụ: Tổ chức chính quyền địa phương ở tỉnh (2 cấp hoàn chỉnh, một cấp chỉ có UBHC) khác với thành phố (cả thành phố là cấp hoàn chỉnh, khu phố chỉ có UBHC), không đánh đồng để "gọi chung là cấp tỉnh”, "gọi chung là cấp huyện”... như Điều 118 Hiến pháp 1992 và Điều 4 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 hiện hành quy định. Tương tự, ở những nơi không tổ chức HĐND, việc thành lập UBHC ở các đơn vị hành chính này theo Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL quy định cũng rất khác nhau: UBHC kỳ, UBHC huyện do các HĐND cấp dưới bầu ra; nhưng UBHC khu phố thì do cử tri khu phố trực tiếp bầu. Nhiệm kỳ UBHC kỳ 3 năm, HĐND và UBHC các cấp khác là 2 năm. HĐND xã mỗi tháng họp một kỳ thường lệ, HĐND tỉnh 4 tháng một kỳ, còn HĐND thành phố thì 2 tháng họp một kỳ v.v.

Kinh nghiệm này có thể tham khảo để tới đây sửa đổi Hiến pháp 1992 và pháp luật hiện hành liên quan đến nhiệm kỳ của Quốc hội, HĐNĐ các cấp, cũng như các kỳ họp thường lệ của những cơ quan này. Vì hiện nay Hiến pháp và pháp luật quy định nhiệm kỳ của tất cả các cơ quan dân cử các cấp, từ Quốc hội đến HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã đều là 5 năm; kỳ họp thường lệ của Quốc hội và HĐND cả 3 cấp đều là 2 kỳ/năm. Điều này là rất bất hợp lý. Hơn nữa, để tiết kiệm ngân sách, đại biểu Quốc hội khóa XIII và đại biểu HĐND cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã nhiệm kỳ 2011 - 2016 được tổ chức bầu vào cùng một ngày (ngày 22/5/2011) là điều càng bất hợp lý hơn. Có lẽ, không có Hiến pháp, pháp luật và thực tiễn tổ chức bầu cử của nước nào trên thế giới lại quy định và tổ chức bầu cử như nước ta hiện nay.

Vì vậy, chúng tôi kiến nghị:

-Nhiệm kỳ HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là 5 năm, nhiệm kỳ HĐND huyện (nếu còn duy trì) và HĐND xã là 2,5 năm;

-Kỳ họp thường lệ của các cơ quan dân cử các cấp phải khác nhau: Quốc hội 6 tháng một kỳ; HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương 4 tháng một kỳ; HĐND huyện (nếu còn duy trì) 3 tháng một kỳ. Riêng HĐND xã phải họp thường xuyên hơn, cụ thể nên 2 tháng một kỳ.

1.Xem thêm: Trương Đắc Linh, Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam: Quá trình hình thành phát triển và vấn đề đổi mới. Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 9 năm 2005, tr. 34-40.

2.Xem: Trương Đắc Linh, "Mô hình tổ chức chính quyền địa phương - sự phát triển qua bốn bản Hiếp pháp và vấn đề đổi mới”trong cuốn sách "Phát huy những giá trị lịch sử chính trị, pháp lý của Hiến pháp 1946trong sự nghiệp đổi mới hiện nay”, Nxb. Chính trị Quốc gia.

3.Xem: Nguyễn Cửu Việt và Trương Đắc Linh, Chương VI "Chính quyền địa phương’ trong bản thảo cuốn sách "Những vấn đề cơ bản của Hiến pháp các nước trên thế giới” của Ban Biên tập sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Hà Nội, 2012..

Ý kiến bạn đọc
Tham gia ý kiến về bài viết trên
Ý kiến của bạn:
Mã xác nhận:   Gửi