Cơ sở lý luận, thực tiễn của việc sửa đổi, bổ sung chế định Viện kiểm sát nhân dân trong Hiến pháp năm 1992

PGS, TS. Nguyễn Hòa Bình - Ủy viên Trung ương Đảng, Viện trưởng VKSNDTC

I. Đánh giá khái quát về việc thi hành Hiến pháp năm 1992 và nhu cầu sửa đổi Hiến pháp

Hiến pháp năm 1992 được ban hành trong thời kỳ đầu thực hiện công cuộc đổi mới đất nước nhằm thể chế hoá chủ trương đổi mới của Đảng trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội năm 1991 và các Nghị quyết của Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VI, VII của Đảng. Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước, quy định những quan hệ xã hội trọng yếu nhất, có tính chất nền tảng của chế độ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, cơ cấu, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước; tạo cơ sở chính trị - pháp lý quan trọng cho việc thực hiện công cuộc đổi mới đất nước; là nhân tố bảo đảm sự ổn định chính trị - xã hội và chủ quyền quốc gia.

Sau 20 năm thi hành Hiến pháp năm 1992, đất nước ta đã đạt được những thành tựu to lớn, có ý nghĩa lịch sử, thực hiện thành công bước đầu công cuộc đổi mới, đưa đất nước thoát khỏi tình trạng kém phát triển. Thực tiễn đã chứng minh rằng, các quy định của Hiến pháp năm 1992 là phù hợp, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế, xã hội của đất nước ta trong giai đoạn đầu của thời kỳ quá độ tiến lên chủ nghĩa xã hội.

Đến nay, tình hình kinh tế - xã hội của đất nước ta đã có những thay đổi sâu sắc, toàn diện, tiến trình hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, dân chủ trong các lĩnh vực của đời sống xã hội ngày càng được đẩy mạnh. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011), Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020, Báo cáo chính trị Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng, trên cơ sở tổng kết sâu sắc thực tiễn và lý luận 25 năm đổi mới đã xác định rõ mục tiêu, định hướng phát triển toàn diện, bền vững đất nước trong giai đoạn cách mạng mới. Vì vậy, việc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 nhằm thể chế hoá kịp thời đường lối đổi mới của Đảng, phúc đáp yêu cầu của tình hình mới là rất cần thiết.

Việc nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp lần này có thuận lợi cơ bản là Đảng ta đã thông qua Cương lĩnh (bổ sung, phát triển năm 2011) và các văn kiện khác của Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI. Trong đó đã đề ra những chủ trương về đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, đó là Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, do Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tuy vậy, việc nghiên cứu nhằm thể chế hoá những chủ trương này trong Hiến pháp cũng gặp không ít khó khăn bởi có những vấn đề quan trọng được đề cập trong văn kiện còn mang tính khái quát, đòi hỏi phải nghiên cứu sâu để đồng thuận về nhận thức. Hiến pháp là một văn kiện chính trị pháp lý, là đạo luật cơ bản của quốc gia, có tầm ảnh hưởng lớn đến chế độ chính trị, kinh tế, tổ chức quyền lực, quyền con người, quyền công dân..., do đó, việc nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp cần phải bám sát và nhận thức đúng các quan điểm, tư tưởng đã nêu trong các văn kiện của Đảng, các giá trị tư tưởng của chủ nghĩa Mác-Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật; đặc biệt là quán triệt thực hiện đúng Nghị quyết số 05-NQ/TW ngày 12/7/2011 của Hội nghị lần thứ hai Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XI “về việc triển khai thực hiện chủ trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992”, trong đó đã nêu rõ: “Việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 phải dựa trên cơ sở tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 và các đạo luật có liên quan; phải căn cứ vào định hướng, nội dung của Cương lĩnh (bổ sung, phát triển năm 2011) và các văn kiện khác của Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng; tiếp tục kế thừa những quy định của Hiến pháp năm 1992 và các bản Hiến pháp trước đây còn phù hợp; đồng thời, chỉ sửa đổi, bổ sung những vấn đề thực sự cần thiết, phù hợp với tình hình mới và những nội dung đã được Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng xác định” - đây là vấn đề quan trọng, mang tính nguyên tắc, tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt quá trình nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp.

II. Thực tiễn thi hành Hiến pháp năm 1992 trong ngành Kiểm sát nhân dân

Chế định Viện kiểm sát nhân dân được Hiến pháp năm 1992 ghi nhận tại Chương X (cùng với Toà án nhân dân) gồm 5 điều (Điều 126, Điều 137, Điều 138, Điều 139 và Điều 140), quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, hệ thống tổ chức, nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân, sự giám sát của các cơ quan dân cử đối với hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân. Nội dung quy định của Hiến pháp năm 1992 thể hiện bước đổi mới quan trọng so với các bản Hiến pháp trước đây, theo đó, một mặt Hiến pháp tiếp tục khẳng định chế độ làm việc theo nguyên tắc tập trung thống nhất lãnh đạo trong Ngành để đề cao tính độc lập của Viện kiểm sát nhân dân trong hệ thống các cơ quan nhà nước, mặt khác kết hợp nguyên tắc này với chế độ bàn bạc tập thể (thông qua Uỷ ban Kiểm sát) khi Viện kiểm sát quyết định những vấn đề quan trọng; đồng thời, Hiến pháp năm 1992 cũng xác định rõ vai trò giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp đối với Viện kiểm sát nhân dân.

Các quy định về Viện kiểm sát nhân dân trong Hiến pháp năm 1992 là cơ sở pháp lý mang tính nền tảng cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân. Để cụ thể hoá quy định của Hiến pháp năm 1992, Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành các Luật, Pháp lệnh điều chỉnh tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân; đồng thời thông qua các Luật, Pháp lệnh về hoạt động tố tụng tư pháp, quy định cụ thể vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát trong việc thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật và thực hành quyền công tố trên tất cả các lĩnh vực hoạt động tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính và thi hành án. Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và pháp luật, Viện kiểm sát nhân dân thường xuyên đổi mới phương thức thực hiện chức năng, nhiệm vụ, xây dựng tổ chức bộ máy và cán bộ, hình thành và củng cố hệ thống Viện kiểm sát nhân dân thống nhất từ Trung ương đến địa phương, thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ trong từng thời kỳ; kết quả cụ thể như sau:

- Trên lĩnh vực kiểm sát chung, từ năm 1992 đến năm 2001, công tác kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân đã chú trọng và tăng cường công tác kiểm sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời tiếp tục đi vào kiểm sát những lĩnh vực có nhiều vi phạm, góp phần quan trọng vào việc bảo đảm pháp chế thống nhất trong các lĩnh vực quản lý kinh tế, xã hội. Tuy nhiên, đến năm 2001, để thể chế hoá các chủ trương của Đảng tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX và Nghị quyết Trung ương 4 (Khoá IX), Quốc hội đã sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, trong đó quyết định sửa đổi 02 điều về Viện kiểm sát (Điều 137 và Điều 140) theo hướng điều chỉnh thu hẹp phạm vi chức năng của Viện kiểm sát nhân dân, giảm bớt chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trên lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội (kiểm sát chung) để Viện kiểm sát nhân dân tập trung làm tốt chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp - đây là những nhiệm vụ mà không cơ quan nhà nước nào có thể làm thay Viện kiểm sát nhân dân được như Quốc hội đã khẳng định.

- Trong lĩnh vực hình sự, Viện kiểm sát nhân dân các cấp đã quán triệt các quan điểm của Đảng và Nhà nước về chính sách hình sự; tăng cường phối hợp với các cơ quan bảo vệ pháp luật phát hiện và xử lý nghiêm minh các loại tội phạm, đưa ra truy tố nhiều vụ án lớn, đặc biệt nghiêm trọng, phức tạp; đồng thời, tăng cường kiểm sát các hoạt động tư pháp, đảm bảo cho việc bắt, giam, giữ, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án tuân thủ đúng các quy định của pháp luật. Viện kiểm sát nhân dân các cấp đã tăng cường trách nhiệm tranh tụng của Kiểm sát viên tại các phiên toà; tập trung nâng cao chất lượng kiểm sát điều tra, kiểm sát xét xử, hạn chế đến mức thấp nhất các trường hợp bị oan, sai; đẩy nhanh tiến độ giải quyết các vụ án hình sự.

- Trong các công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính, vụ việc dân sự và các việc khác theo quy định của pháp luật, toàn Ngành đã tập trung kiểm sát việc giải quyết các tranh chấp về nhà ở, về quyền sở hữu tài sản, về hôn nhân và gia đình, về kinh doanh, thương mại, lao động..., trong đó chú trọng kiểm sát các bản án, quyết định của Toà án; tích cực tham gia các phiên toà, phiên họp giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự ở các giai đoạn sơ thẩm, phúc thẩm và giám đốc thẩm theo quy định của pháp luật. Qua công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án, vụ việc, Viện kiểm sát đã kháng nghị, kiến nghị, yêu cầu khắc phục nhiều vi phạm pháp luật, đồng thời tổng hợp tình hình và kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền có biện pháp giải quyết các điểm nóng, khiếu kiện bức xúc, kéo dài, góp phần thực hiện tốt hơn quản lý nhà nước trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội.

- Hoạt động điều tra các vụ án hình sự thuộc thẩm quyền của Viện kiểm sát nhân dân cũng được chú trọng nhằm tăng cường hiệu quả công tác thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát nhân dân trong công tác đấu tranh phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp luật. Các vụ án do Cơ quan điều tra Viện kiểm sát nhân dân khởi tố, điều tra đều được tiến hành theo đúng các quy định của pháp luật. Tuy số lượng án được Cơ quan điều tra của Viện kiểm sát nhân dân khởi tố, điều tra không nhiều nhưng qua việc thực hiện thẩm quyền điều tra, Viện kiểm sát nhân dân đã góp phần tích cực bảo đảm pháp chế trong hoạt động tư pháp.

- Ngành Kiểm sát nhân dân đã chú trọng việc đổi mới tổ chức bộ máy và xây dựng đội ngũ cán bộ Kiểm sát trong sạch, vững mạnh; số lượng và chất lượng cán bộ, Kiểm sát viên của Viện kiểm sát nhân dân ngày càng được nâng cao, đáp ứng yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ.

- Thực hiện quy định tại Điều 139 và Điều 140 của Hiến pháp năm 1992, Viện kiểm sát nhân dân đã thực hiện nghiêm túc các chương trình hoạt động giám sát của Quốc hội. Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện đã thực hiện nghiêm túc trách nhiệm định kỳ báo cáo về tình hình chấp hành pháp luật và kết quả đấu tranh phòng, chống tội phạm tại các kỳ họp của Hội đồng nhân dân cùng cấp.

Thực tiễn đã chứng minh rằng, các quy định của Hiến pháp năm 1992 về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân về cơ bản là phù hợp, cần tiếp tục được kế thừa. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số nội dung nhằm xác định rõ hơn vị trí của Viện kiểm sát nhân dân trong bộ máy Nhà nước, về chức năng, nhiệm vụ, hệ thống tổ chức của Viện kiểm sát nhân dân bảo đảm phù hợp với các chủ trương mới của Đảng đã được nêu trong Cương lĩnh, các văn kiện khác của Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI và các Nghị quyết của Bộ Chính trị về cải cách tư pháp, đáp ứng yêu cầu đấu tranh phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp luật trong tình hình mới, bảo đảm ngày càng tốt hơn quyền con người, quyền công dân.

III. Một số vấn đề đặt ra đối với việc sửa đổi, bổ sung chế định Viện kiểm sát nhân dân trong Hiến pháp năm 1992

Xuất phát từ ý nghĩa, tính chất đặc biệt quan trọng về chính trị, pháp lý, từ vị trí tối thượng của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật, việc sửa đổi, bổ sung bất kỳ chế định nào của Hiến pháp cũng có thể tác động, ảnh hưởng tới việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước, tổ chức thực hiện quyền lực chính trị; tới toàn bộ đời sống chính trị, kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng của đất nước. Đây là công việc hết sức hệ trọng, nên phải tiến hành chặt chẽ, khoa học, dưới sự lãnh đạo của Đảng.

1. Về chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân

Vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong đấu tranh phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp luật, trong đó có nhiệm vụ bảo đảm việc điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án đúng pháp luật, có căn cứ, luôn được Đảng và Nhà nước ta khẳng định qua các thời kỳ. Kể từ khi Viện kiểm sát nhân dân được thành lập (năm 1960) cho đến nay, Viện kiểm sát nhân dân luôn được Hiến pháp quy định là một hệ thống cơ quan nhà nước độc lập, có chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật và thực hành quyền công tố. Cơ sở của quy định này xuất phát từ nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước, phương thức tổ chức thực hiện quyền lực chính trị ở nước ta. Trong điều kiện Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Quyền lực nhà nước tập trung thống nhất vào tay nhân dân. Nhân dân thực hiện quyền lực chủ yếu thông qua Quốc hội, cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, dưới sự lãnh đạo của Đảng. Với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, Quốc hội chủ yếu trực tiếp giám sát các cơ quan nhà nước ở Trung ương như Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Quốc hội phân công cho Viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật (trước đây) và kiểm sát các hoạt động tư pháp (hiện nay).

Chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát nhân dân được thực hiện đối với tất cả các phương diện hoạt động tư pháp, nhưng có thể chia làm hai lĩnh vực kiểm sát, đó là kiểm sát hoạt động tư pháp trong lĩnh vực hình sự và kiểm sát hoạt động tư pháp ngoài hình sự. Trong lĩnh vực hình sự, chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp có quan hệ gắn bó chặt chẽ, không thể tách rời với chức năng thực hành quyền công tố. Bởi lẽ, theo quy định của pháp luật, các quyết định của các cơ quan tiến hành tố tụng đòi hỏi phải có căn cứ (có chứng cứ khách quan để chứng minh) và đúng pháp luật (bao gồm cả đúng với pháp luật về nội dung và pháp luật về tố tụng). Khi thực hành quyền công tố, Viện kiểm sát nhân dân có trách nhiệm bảo đảm việc khởi tố, điều tra, truy tố, buộc tội người phạm tội một cách đúng pháp luật, có căn cứ. Để đáp ứng được yêu cầu này, Viện kiểm sát nhân dân không chỉ chú ý về các căn cứ, chứng cứ và chú ý việc áp dụng pháp luật về nội dung mà còn phải kiểm sát việc áp dụng các trình tự, thủ tục tố tụng của các cơ quan tư pháp. Hai chức năng này trong lĩnh vực hình sự không thể tách rời. Trong lĩnh vực ngoài hình sự, chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát nhân dân là một cơ chế bảo đảm giám sát các hoạt động của các cơ quan tư pháp được đúng pháp luật; hạn chế việc cơ quan tư pháp lạm dụng, lợi dụng quyền lực công để vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Khi thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp trong lĩnh vực này, Viện kiểm sát nhân dân không làm thay, không can thiệp vào hoạt động của các cơ quan tư pháp mà chỉ thực hiện cơ chế giám sát, khi phát hiện có vi phạm thì kháng nghị, kiến nghị, yêu cầu khắc phục các vi phạm cụ thể đó; đồng thời, tập hợp vi phạm mang tính điển hình, phổ biến để kiến nghị ở tầm vĩ mô như kiến nghị với Quốc hội, với Chính phủ, với các Bộ, ngành và tham mưu cho các Cấp uỷ Đảng. Có thể khẳng định rằng, chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát nhân dân là một cơ chế giám sát hiệu quả, có tác dụng ngăn ngừa khả năng lạm dụng, lợi dụng quyền lực công trong hoạt động tư pháp - đây là một cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền lực tư pháp một cách hữu hiệu nhất.

Trong tình hình hiện nay, công cuộc đẩy mạnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và đẩy mạnh cải cách tư pháp đã và đang đặt ra nhiều yêu cầu mới đối với tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân. Sau khi Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, các vấn đề liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy của Viện kiểm sát nhân dân cũng đã được triển khai nghiên cứu, tổng kết và nhiều vấn đề đã được Đảng ta kết luận. Kết quả sơ kết 3 năm thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW, Bộ Chính trị đã khẳng định: “Một trong những nguyên nhân làm cho chất lượng xét xử các vụ án dân sự thời gian qua còn thấp là do chưa có cơ chế giám sát, kiểm sát hiệu quả việc giải quyết các vụ án này”(1). Kết luận số 79-KL/TW ngày 28/7/2010 của Bộ Chính trị cũng đã khẳng định: “Viện kiểm sát nhân dân có chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp như hiện nay”. Gần đây nhất, văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI cũng đã khẳng định rõ: “Bảo đảm tốt hơn các điều kiện để Viện kiểm sát nhân dân thực hiện hiệu quả chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp; tăng cường trách nhiệm công tố trong hoạt động điều tra, gắn công tố với hoạt động điều tra”(2). Bên cạnh đó, Văn kiện Đại hội Đảng còn đề ra chủ trương “Nâng cao nhận thức về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa”, trong đó yêu cầu: “Nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà nước theo pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật, kỷ cương... Nghiên cứu xây dựng, bổ sung các thể chế và cơ chế vận hành cụ thể để bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân và nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp... Tiếp tục xây dựng, từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền”(3).

Mặt khác, thời gian qua, trên cơ sở tổng kết thực tiễn tình hình hoạt động tư pháp ở nước ta, Quốc hội cũng đã ban hành các đạo luật liên quan đến lĩnh vực hoạt động tư pháp như: Luật Thi hành án dân sự, Luật Thi hành án hình sự, Luật Tố tụng hành chính, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Tố tụng dân sự... Trong các đạo luật này đều tiếp tục khẳng định vai trò của Viện kiểm sát nhân dân, đồng thời cũng đặt trách nhiệm cao hơn cho Viện kiểm sát nhân dân trong việc kiểm sát các hoạt động tư pháp, Viện kiểm sát nhân dân có trách nhiệm tham gia đầy đủ, kiểm sát chặt chẽ việc giải quyết các vụ án hành chính, vụ việc dân sự của Toà án và kiểm sát chặt chẽ hoạt động thi hành án hình sự, thi hành án dân sự.

Từ những lý do nêu trên, có thể khẳng định rằng: Việc sửa đổi, bổ sung chế định Viện kiểm sát nhân dân trong Hiến pháp năm 1992 cần được tiếp tục ghi nhận và khẳng định Viện kiểm sát nhân dân thực hiện hai chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp. Quy định này là phù hợp, bảo đảm quán triệt, thể chế hoá, tuân thủ đúng các chủ trương của Đảng, bám sát yêu cầu của thực tiễn; đồng thời, đáp ứng yêu cầu tăng cường cơ chế giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan tư pháp.

Mặt khác, cũng thấy rằng: Trong điều kiện nước ta hiện nay, không nên đặt vấn đề chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố thuộc nhánh hành pháp với chức năng duy nhất là truy tố tội phạm và buộc tội trước Toà vì như vậy là không phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội của nước ta trong giai đoạn hiện nay; cụ thể là:

Thứ nhất, vấn đề kiểm soát quyền lực tư pháp là một yêu cầu tất yếu khách quan đối với bất kỳ quốc gia nào cho dù bộ máy Nhà nước của quốc gia đó được tổ chức như thế nào. Trong suốt gần 52 năm qua, dù phạm vi chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật có sự thay đổi nhưng Viện kiểm sát nhân dân vẫn luôn có vị trí, vai trò như một công cụ của Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan có quyền giám sát tối cao trong việc bảo đảm tính nghiêm minh của pháp luật, tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động tố tụng tư pháp. Nếu chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố chỉ có chức năng truy tố và buộc tội thì Quốc hội sẽ mất đi một công cụ giám sát, bảo đảm pháp chế thống nhất hoặc Quốc hội sẽ phải thành lập thêm một cơ quan khác được giao nhiệm vụ thực hiện chức năng kiểm sát các hoạt động tư pháp (thay vì giao cho Viện kiểm sát nhân dân như hiện nay). Cơ quan này cũng phải được tổ chức từ Trung ương đến địa phương, phù hợp với địa hạt tư pháp của Toà án, Viện công tố và Cơ quan điều tra, với đội ngũ cán bộ đủ về số lượng, có trình độ chuyên môn đáp ứng yêu cầu. Cách làm này không phù hợp với chủ trương cải cách bộ máy Nhà nước, cải cách hành chính ở Nhà nước ta hiện nay, thiếu tính khả thi; đồng thời còn lãng phí nguồn nhân lực (cả về số lượng lẫn trình độ chuyên môn, nghiệp vụ và kinh nghiệm 52 năm hoạt động của đội ngũ cán bộ Kiểm sát) và đây sẽ là một “sự phủ định” quá trình 52 năm xây dựng và trưởng thành của Viện kiểm sát nhân dân.

Thứ hai, việc chuyển Viện kiểm sát thành Viện công tố thuộc nhánh hành pháp chỉ có chức năng truy tố tội phạm và buộc tội trước Toà dẫn tới nguy cơ làm giảm sút tính độc lập của các cơ quan này trong thực thi chức năng, nhiệm vụ; sẽ gây khó khăn cho việc tổ chức thực hiện chủ trương chống tham nhũng của Đảng và Nhà nước ta; đồng thời, chưa phù hợp với xu hướng cải cách cơ quan công tố/kiểm sát của nhiều nước trên thế giới là: Phải bảo đảm ngày càng tốt hơn tính độc lập của các cơ quan này, không chỉ độc lập trong hoạt động mà còn độc lập cả về tổ chức.

Thứ ba, hiện nay, Cơ quan điều tra không được tổ chức thành hệ thống độc lập mà nằm trong cơ cấu tổ chức của Bộ Công an, Bộ Quốc phòng. Trong hoạt động điều tra, Cơ quan điều tra không chỉ chịu sự điều chỉnh của các quy định pháp luật mà còn chịu sự chỉ huy theo mệnh lệnh hành chính của các chủ thể quản lý hành chính. Do đó, việc tổ chức Viện công tố và Cơ quan điều tra cùng đặt trong hệ thống hành pháp không những có nguy cơ sẽ làm giảm tính “chế ước” của công tố đối với điều tra, làm hạn chế việc phát hiện và xử lý vi phạm trong hoạt động điều tra, mà còn có nguy cơ không bảo đảm sự phân định rành mạch giữa quan hệ hành chính (mang tính quyền uy - phục tùng) với quan hệ tố tụng tư pháp (mang tính độc lập, chỉ tuân theo pháp luật).

2. Về vị trí, tính chất hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân trong bộ máy Nhà nước

Có thể nói rằng, cho đến nay ở nước ta hệ thống lý luận về cơ quan tư pháp, hoạt động tư pháp còn chưa hoàn thiện. Trong các văn bản pháp luật thực định chưa quy định khái niệm hoạt động nào là hoạt động tư pháp, cơ quan nào là cơ quan tư pháp; cũng chưa có những nghiên cứu, tổng kết, kết luận chính thức về những vấn đề lý luận liên quan đến cơ quan tư pháp, hoạt động tư pháp... Tham khảo kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới cũng cho thấy, quan niệm về cơ quan tư pháp, hoạt động tư pháp của các nước cũng không đồng nhất. Hiến pháp và pháp luật của một số nước quy định chỉ có Toà án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp và chỉ có hoạt động xét xử là hoạt động tư pháp, nhưng cũng có nhiều nước quy định Viện kiểm sát/Viện công tố cũng là cơ quan tư pháp hoặc được đặt ra trong chế định về cơ quan tư pháp (Trung Quốc, Nga, Bungari, Italia, Hàn Quốc, Pháp...).

Ở nước ta, kể từ Hiến pháp năm 1946 đến nay, quan niệm về cơ quan tư pháp, hoạt động tư pháp luôn được hiểu theo nghĩa rộng. Hiến pháp năm 1946 quy định cơ quan tư pháp gồm các Toà án nhưng trong cơ cấu tổ chức của Toà án lại có cơ quan công tố và Thẩm phán của Toà án cũng bao gồm hai loại là Thẩm phán thực hiện nhiệm vụ xét xử (Thẩm phán ngồi) và Thẩm phán thực hiện nhiệm vụ công tố (Thẩm phán đứng). Các bản Hiến pháp năm 1959, 1980 và 1992 đều có một chương riêng quy định về Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân. Cụ thể hoá quy định của các bản Hiến pháp, các luật, pháp lệnh về tố tụng tư pháp qua các thời kỳ cũng đều quy định về Viện kiểm sát nhân dân với tính chất là cơ quan tư pháp và các hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân với tính chất là hoạt động tư pháp. Các Văn kiện, Nghị quyết của Đảng về cải cách tư pháp cũng đều xác định hoạt động tư pháp bao gồm các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án; cơ quan tư pháp bao gồm Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát nhân dân, Toà án nhân dân và cơ quan Thi hành án, trong đó xác định Toà án có vị trí trung tâm và xét xử là hoạt động trọng tâm.

Như vậy, các chủ trương của Đảng cũng như là cách thức thể hiện các quyền năng pháp lý của Viện kiểm sát nhân dân trong các văn bản pháp luật (kể cả Hiến pháp và các Luật, Pháp lệnh về tố tụng tư pháp) và trên phương diện thực tiễn hoạt động tư pháp đều cho phép xác định Viện kiểm sát nhân dân là một cơ quan thuộc hệ thống cơ quan tư pháp; hoạt động thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát nhân dân là các hoạt động tư pháp.

Chính vì vậy, cần tiếp tục khẳng định vị trí của Viện kiểm sát nhân dân là một cơ quan Hiến định, độc lập trong bộ máy Nhà nước, được tổ chức tương ứng với tổ chức hệ thống Toà án nhân dân, có vị trí, vai trò quan trọng trong hệ thống tư pháp của Nhà nước ta như quy định của Hiến pháp hiện hành.

3. Về tổ chức hệ thống Viện kiểm sát nhân dân

Thực tiễn thi hành Hiến pháp cho thấy, qua các lần sửa đổi Hiến pháp và Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân, mặc dù chức năng, nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân có những sửa đổi, bổ sung nhất định, nhưng cho tới nay hệ thống Viện kiểm sát nhân dân vẫn được tổ chức theo 3 cấp kiểm sát gắn với cấp hành chính.

Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị đã nêu rõ: “Viện kiểm sát nhân dân được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức của Toà án”. Để triển khai thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW, ngày 28/7/2010, Bộ Chính trị đã có Kết luận số 79-KL/TW xác định rõ các quan điểm, phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của Toà án, Viện kiểm sát và Cơ quan điều tra; theo đó, đối với tổ chức bộ máy của Viện kiểm sát nhân dân thành bốn cấp, phù hợp với hệ thống tổ chức của Toà án nhân dân... Cụ thể là: Viện kiểm sát nhân dân khu vực (số lượng và địa hạt tư pháp tương ứng với số lượng và địa hạt tư pháp của Toà án nhân dân sơ thẩm khu vực); Viện kiểm sát nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Viện kiểm sát nhân dân cấp cao (số lượng và địa hạt tư pháp tương ứng với số lượng và địa hạt tư pháp của Toà án nhân dân cấp cao); Viện kiểm sát nhân dân tối cao”. Như vậy, theo Kết luận số 79-KL/TW, hệ thống tổ chức của Viện kiểm sát nhân dân sẽ có sự đổi mới căn bản, đó là tổ chức theo 4 cấp, trong đó có hai cấp không theo cấp hành chính là Viện kiểm sát nhân dân khu vực và Viện kiểm sát nhân dân cấp cao. Tuy nhiên, các Nghị quyết của Đảng cũng nhấn mạnh phải “tăng cường trách nhiệm công tố trong hoạt động điều tra, gắn công tố với hoạt động điều tra”. Do đó, hệ thống tổ chức của Viện kiểm sát nhân dân không những phải phù hợp với hệ thống tổ chức của Toà án mà còn phải được tổ chức để bảo đảm thực hiện đầy đủ, hiệu quả trách nhiệm của Viện kiểm sát nhân dân trong giai đoạn điều tra.

Thể chế hoá các chủ trương của Đảng nêu trên, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các Điều 137, 138 và 140 của Hiến pháp năm 1992 theo hướng bảo đảm đáp ứng yêu cầu xây dựng hệ thống Viện kiểm sát nhân dân theo 4 cấp, tương ứng với tổ chức hệ thống Toà án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính; xử lý các vấn đề về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân các cấp, vấn đề giám sát của các cơ quan dân cử đối với Viện kiểm sát nhân dân theo tinh thần cải cách tư pháp, nhưng phải bảo đảm gần dân, phục vụ nhân dân tốt hơn, đồng thời, bảo đảm tạo cơ chế thuận lợi để Viện kiểm sát nhân dân thực hiện hiệu quả chức năng, nhiệm vụ được giao./.

 Chú thích:

(1) Thông báo số 230-TB/TW ngày 26/3/2009 thông báo Kết luận của Bộ Chính trị về sơ kết 3 năm thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW.

(2) Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội - 2011, tr.251.

(3) Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội - 2011, tr.247.

Ý kiến bạn đọc
Tham gia ý kiến về bài viết trên
Ý kiến của bạn:
Mã xác nhận:   Gửi