Vai trò của pháp luật trong kiểm soát đầu tư công

Đầu tư công của Việt Nam hiện nay vừa cao, vừa không hiệu quả. Trong khi tỷ lệ đầu tư công ở các nước OECD và Đông Á đều vào khoảng 3-5% GDP, Trung Quốc là 3,5%, Indonesia 1,6%, thì tỷ lệ này ở Việt Nam hàng năm ước tính bằng khoảng 17%-20% GDP1. Do số liệu thống kê chỉ giới hạn vào các dự án đầu tư công theo nghĩa hẹp gồm các dự án không có khả năng hoàn vốn trực tiếp2, nếu kể cả đầu tư của khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN), có lẽ tỷ lệ này còn cao hơn một cách đáng kể. Về số lượng dự án, theo số liệu mới công bố ngày 21/04/2011 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, năm 2010 cả nước đã thống kê được 34.607 dự án đầu tư đang tiến hành, trong đó 20.332 dự án có trên 30% vốn từ ngân sách nhà nước, ít hơn nhiều con số 60.639 dự án đầu tư từ ngân sách vào năm 20083. Nhà nước Việt Nam vừa đầu tư nhiều, vừa không hiệu quả, kể cả so với các quốc gia chuyển đổi trong những giai đoạn lịch sử tương ứng của họ4. Nói cách khác, tăng trưởng ở Việt Nam đã được dẫn dắt phần đáng kể bởi đầu tư của Nhà nước, song hiệu quả sử dụng đồng vốn thấp. Đây là lĩnh vực còn phát sinh tham nhũng, là nguyên nhân chính làm tồi tệ thêm lạm phát và lãng phí nguồn lực. Thực tế đó chí ít đặt ra hai bài toán, một là phải thắt chặt đầu tư, và hai là, trong số các dự án Nhà nước buộc phải đầu tư, cần thay đổi các thể chế để tăng cường hiệu quả sử dụng đồng vốn.

Vai trò của hệ thống pháp luật nhằm thắt chặt đầu tư công

Muốn giải hai bài toán trên, vừa thắt chặt đầu tư công, vừa nâng cao hiệu quả sử dụng vốn, cần tới nhiều công cụ và thể chế khác nhau, trong đó hệ thống pháp luật đóng một vai trò nhất định. Nói cách khác, để đầu tư công diễn ra tràn lan và kém kiểm soát, cũng có một phần lỗi của thể chế, trong đó có pháp luật. Như vậy, thảo luận về vai trò của pháp luật để giám sát tốt hơn đầu tư công là việc làm có ý nghĩa. Tuy nhiên, cần nhấn mạnh ở đây hai ý: thứ nhất, kiểm soát đầu tư công cần tới cả hệ thống pháp luật, với sự can thiệp của nhiều lĩnh vực pháp luật khác nhau, chứ không chỉ bằng một đạo luật riêng biệt, ví dụ Luật Đầu tư công đang được soạn thảo từ hơn ba năm nay; thứ hai, mặc dù có vai trò to lớn, song pháp luật cũng có giới hạn của nó, những vấn đề cần được giải quyết bằng ý thức hệ, nhận thức chính trị hay các tương quan quyền lực khó có thể giải quyết bằng công cụ pháp luật. Đầu tư công gắn liền với quan niệm về công hữu và quan niệm về vai trò của Nhà nước trong phát triển, quan niệm về vai trò chủ đạo của DNNN trong nền kinh tế, những nhận thức mang tính chính trị, ý thức hệ này chỉ được thay đổi qua tranh luận xã hội và nhận biết của giới cầm quyền, hơn là bởi công cụ pháp luật.

Các công đoạn liên quan đến đầu tư công cần được giám sát

Đầu tư công được thực hiện bằng các dự án, ví dụ hơn hai vạn dự án có vốn từ ngân sách đang được thực hiện trong năm 2010 và vô số những dự án lớn nhỏ khác được đầu tư bởi các DNNN, ví dụ như Tập đoàn Vinashin. Để kiểm soát hiệu quả một dự án đầu tư công, phải nhận diện toàn bộ quy trình từ hình thành, thẩm định, thẩm tra, quyết định cấp ngân sách, kiểm soát chi tiêu, nghiệm thu, vận hành cho đến đánh giá hiệu quả dự án sau khi hoàn thành. Những giai đoạn này do nhiều cơ quan nhà nước thực hiện, cần được giám sát bằng những thể chế khác nhau. Dựa vào những nghiên cứu mới đây của WB và IMF về hiệu quả đầu tư công5, bảng dưới đây tìm cách mô tả toàn bộ quy trình đầu tư công thành 8 giai đoạn, sơ khởi từ ý tưởng cho đến hoàn công, đưa vào sử dụng và đánh giá nghiệm thu. Tương ứng với 8 giai đoạn đó, nhiều lĩnh vực pháp luật đa dạng khác nhau có thể có những vai trò nhất định tới giám sát đầu tư công. Bài viết dưới đây phác thảo những ý tưởng góp phần thảo luận về vai trò của pháp luật và của cơ quan dân cử tương ứng với 08 giai đoạn của một dự án đầu tư công:

Giai đoạn 1: Đề xuất ý tưởng, kế hoạch đầu tư công 

Hàng chục vạn dự án đầu tư công được các DNNN, các đơn vị trong hệ thống chính trị và chính quyền các cấp đề xuất. Nếu sáng kiến đề xuất dự án từ khu vực DNNN xuất phát từ thị trường, từ cơ hội kinh doanh, từ các lợi ích kinh tế đa dạng, luật pháp khó mà kiểm soát chúng, ngược lại, sáng kiến lập dự án của các đơn vị công quyền chi dùng ngân sách phải xuất phát từ sứ mạng, chức năng và các định hướng chính trị, xã hội của chúng. Một hệ thống kiểm soát đầu tư công tốt phải bắt đầu từ định hình các tiêu chí sàng lọc sáng kiến dự án (prelimiary screening), tránh ngay từ đầu các dự án hoang tưởng, không thật gắn với chức năng, sứ mệnh của cơ quan công quyền và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH). Ở Việt Nam, các chiến lược phát triển KT-XH trung và dài hạn được định hình bởi các cơ quan của Đảng (Đại hội, các nghị quyết Trung ương, chỉ thị của Ban bí thư, các tổ chức Đảng cơ sở). Cần thảo luận để làm rõ hơn các tiêu chí đề xuất sáng kiến lập dự án đầu tư công, đặt chúng dưới sự kiểm soát của một đầu mối nhất định. Như đã nhấn mạnh, điều này không khả thi đối với khu vực doanh nghiệp, song cần phải làm đối với các đầu mối chi tiêu ngân sách6. Quy trình này gắn với lập kế hoạch phát triển KT-XH cần được minh bạch hơn, có các tiêu chí định lượng cụ thể, tránh các đề xuất dựa theo thỏa thuận chính trị giữa các phe nhóm. Pháp luật không có vai trò lớn đối với nội bộ các cuộc thảo luận về chiến lược phát triển KT-XH trong nội bộ các cơ quan của Đảng, song có thể đẩy mạnh thảo luận chính trị giúp các chiến lược đó có khả năng định lượng, đủ để thẩm định các sáng kiến lập dự án đầu tư công. Khi các chiến lược và chỉ tiêu phát triển này được chuyển sang các cơ quan dân cử, Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) quyết định các mục tiêu phát triển KT-XH, chức năng này cần gắn liền với quy trình ngân sách trung hạn. Ở giác độ này, Hiến pháp, Luật Ngân sách, Luật Tổ chức Quốc hội và quy trình hoạt động của Quốc hội cũng như pháp luật tương ứng về cơ quan dân cử địa phương cần được đánh giá nhằm khẳng định quyền lực thực tế của Quốc hội và cơ quan dân cử trong lập kế hoạch ngân sách trung hạn, lấy kế hoạch ngân sách làm trọng tâm trong hoạch định chiến lược phát triển quốc gia và các địa phương. Hai quy trình ngân sách (do Bộ Tài chính chịu trách nhiệm chính) và quy trình xây dựng kế hoạch phát triển KT-XH (do Bộ Kế hoạch và đầu tư chịu trách nhiệm chính) hiện đang được tiến hành song song, có lẽ nên thống nhất lại (xem bảng dưới đây). Thêm nữa, trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội và pháp luật về thủ tục nghị viện, cần chuyển nội dung Quốc hội và HĐND quyết định kế hoạch phát triển KT-XH thành quyền lực thẩm tra và thông qua kế hoạch tài chính trung hạn. Trong quy trình ngân sách, cần chỉnh sửa Luật Ngân sách tạo điều kiện cho cơ quan dân cử tham gia sớm vào quá trình đề xuất và thông qua chỉ tiêu ngân sách, kiểm soát việc “dịch” chỉ tiêu thành kế hoạch ngân sách trung hạn và hàng năm. Kiểm soát được ngân sách, cơ quan dân cử sẽ kiểm tra được kế hoạch tổng thể về đầu tư công. Cũng như vậy, kỷ luật chi tiêu của Chính phủ phải được đánh giá dựa theo khung ngân sách do cơ quan dân cử đã chấp thuận.

 

Tóm lại, trong giai đoạn thứ nhất, thắt chặt đầu tư công bắt đầu bằng việc kiểm soát các sáng kiến đầu tư. Các ưu tiên của Đảng cầm quyền là lĩnh vực mà pháp luật khó có thể can thiệp. Song, tăng minh bạch, thảo luận và quyết định tại các cơ quan dân cử về các chỉ tiêu hay tiêu chí đánh giá các sáng kiến đầu tư là điều có thể làm. Muốn vậy, phải thay đổi quyền lực của cơ quan dân cử trong quá trình xây dựng chỉ tiêu ngân sách cũng như kế hoạch KT-XH. Đây là lĩnh vực cần đánh giá lại vai trò của Luật hiến pháp, luật ngân sách, các quy trình quyết định kế hoạch KT-XH hiện hành.

Giai đoạn 2: Lập và thẩm định dự án đầu tư công

Dựa trên sáng kiến và đề xuất, hàng năm, hàng chục vạn dự án đầu tư công sẽ được lập và thẩm định. Dự thảo Luật Đầu tư công đã tìm cách pháp điển hóa thực tiễn hiện nay vào các điều từ 30-38 của dự luật. Đây là lĩnh vực cơ bản thuộc hành pháp, Chính phủ với tính chất là cơ quan hoạch định chính sách hoặc ủy quyền cho một cơ quan hành chính chấp pháp có thể lập các tiêu chuẩn và thủ tục thẩm định dự án đầu tư công.

 

Trong giai đoạn 2, điều quan trọng là phải xây dựng những chuẩn mực, thủ tục chặt chẽ trong lập và thẩm định đề xuất dự án đầu tư, cũng như xây dựng năng lực (con người và bộ máy để thực thi các chuẩn mực đó). Nhu cầu pháp điển hóa các chuẩn mực này trong một Dự luật Đầu tư công có thể không cao. Quan trọng và cấp thiết hơn là phải có một cơ quan chuyên trách được ủy quyền đưa ra các chuẩn mực giám sát thẩm định dự án đầu tư công cũng như đào tạo năng lực thẩm định đầu tư công của nhân viên hành chính toàn quốc. Đây là lĩnh vực mà pháp luật về tổ chức Chính phủ, quy chế hoạt động của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính có liên quan chặt chẽ tới giám sát quá trình lập dự án đầu tư công.

Giai đoạn 3: Thẩm tra dự án

Có lẽ cần có những chuẩn mực phân quyền rạch ròi, những khoản chi nào Chính phủ được tự quyết, và những khoản chi nào cần sự chấp thuận của Quốc hội hoặc của HĐND các cấp. Đây là nội dung thông thường của một đạo luật khung về ngân sách và các kế hoạch ngân sách hàng năm thường do Quốc hội ban hành cũng dưới dạng một đạo luật, gọi là luật ngân sách hàng năm. Hiện nay, bằng một nghị quyết7, Quốc hội đã quy định các dự án đầu tư công có quy mô vốn đầu tư và tỷ trọng vốn nhà nước trên tổng số vốn đầu tư của dự án từ 20.000 tỷ đồng phải trình Quốc hội phê chuẩn. Tuy vậy, một lỗ hổng đặt ra là Hội đồng quản trị các tập đoàn quốc doanh được tự quyết các dự án tới 50% tài sản tập đoàn, nếu tài sản của Vinashin là 90.000 tỷ đồng thì Hội đồng quản trị tập đoàn này được tự quyết các dự án tới 45.000 tỷ đồng, lớn hơn nhiều hạn mức mà Chính phủ phải trình Quốc hội. Đây rõ ràng là một nội dung cần tính toán để sửa đổi lại luật khung về ngân sách và luật ngân sách hàng năm, tăng quyền cho các cơ quan dân cử. Nếu Bộ Kế hoạch và đầu tư đề xuất tăng ngưỡng các dự án cần Quốc hội phê chuẩn từ 20.000 tỷ đồng thành 35.000 tỷ đồng, thì thực ra đề xuất này chỉ tăng quyền cho Chính phủ và trên thực tế, có thể giảm quyền của Quốc hội.

 

Giai đoạn thẩm tra có trọng tâm nhấn mạnh vào hoạt động thẩm tra của cơ quan dân cử, ví dụ HĐND và Quốc hội. Có thể có nhiều hoạt động liên quan đến quá trình này, ví dụ yêu cầu thẩm định bởi một tổ chức độc lập, trước khi thảo luận tại các ủy ban của Quốc hội và HĐND phải có các phiên điều trần, cho phép các ý kiến tranh luận và phản biện đa chiều. Lĩnh vực này cần có một tuyên bố rõ ràng trong Luật Ngân sách về những chi tiêu công, bất kể là từ DNNN hay từ cơ quan công quyền, trong khuôn khổ nào thì hành pháp được tự quyết định, trong những khuôn khổ nào thì Quốc hội và HĐND phải quyết định. Những điều này thường thể hiện ở luật ngân sách hàng năm với quy trình nghị viện công khai, cho phép điều trần và thảo luận đa chiều. Những sức ép này giúp cơ quan dân cử quyết định trong thẩm tra các đề xuất đầu tư công của cơ quan hành pháp. Một Nghị quyết của Quốc hội về công trình trọng điểm quốc gia cần chấp thuận của Quốc hội dường như chưa đủ, cần thảo luận về luật khung ngân sách và luật ngân sách hàng năm. Các đạo luật này sẽ phân quyền rạch ròi giữa lập pháp và hành pháp trong quyết định về đầu tư công, trong đó công luận phải được biết về khung chi tiêu tổng thể và có quyền tham gia trong quá trình đó.

Giai đoạn 4: Chấp thuận ngân sách và lựa chọn dự án

Sau khi được chấp thuận về ngân sách, lựa chọn dự án thuộc thẩm quyền hành pháp, việc này được tiến hành trong một khung khổ dày đặc các quy định của luật đấu thầu, luật về mua sắm công, luật về quản lý, sử dụng tài sản nhà nước, luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và pháp luật về phòng, chống tham nhũng và các luật khác. Khung khổ pháp luật Việt Nam về những vấn đề liên quan đã được ban hành có thể nói tương đối đầy đủ, khuyến khích minh bạch trong mua sắm công, khuyến khích đấu thầu cạnh tranh, khống chế lạm dụng, lãng phí công quỹ8.

 

Ưu tiên trong giai đoạn lựa chọn dự án hiện nay không phải lập pháp, trên thực tế là tăng tuân thủ pháp luật, tuân thủ đúng các quy định về đấu thầu dự án công, các cam kết tiết kiệm, phòng và chống tham nhũng mà Nhà nước đã ban hành. Muốn vậy, phải tăng trách nhiệm giải trình của những người có trách nhiệm trong Chính phủ và bộ máy hành chính, tăng minh bạch, bảo đảm quyền có thông tin của người dân, tăng giám sát của người dân và xã hội dân sự đối với tuân thủ pháp luật.

Giai đoạn 5: Thực hiện, triển khai dự án

Sau khi dự án được lựa chọn, điều quan trọng là giám sát thực hiện dự án để tuân thủ đúng các mục đích và chi phí của dự án. Trong hầu hết các tình huống, thắng thầu trở thành một thứ độc quyền, chủ đầu tư tận dụng cơ hội đó, không tuân thủ các cam kết về mục đích và giá, có những dự án tổng giá thành đã tăng lên rất nhanh so với dự kiến hoặc mức phác thảo ban đầu (ví dụ Dự án Nhà máy lọc dầu Dung Quất). Luật pháp có thể tác động tới quá trình này bao gồm các quy định về báo cáo thực hiện tiến độ dự án, các quy định về thương thảo hợp đồng sau khi thắng thầu quy định quyền và nghĩa vụ một cách rõ ràng giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và đơn vị thắng thầu, các quy định về kiểm toán, các chuẩn mực kế toán để đánh giá thực hiện dự án. Các quy định từ điều 39-55 Dự thảo Luật Đầu tư công đã phác thảo những nội dung cần điều chỉnh trong giai đoạn này.

 

Nếu dự án kéo dài nhiều năm, thậm chí dài hơn cả nhiệm kỳ của cơ quan hành pháp, cần xác lập những thể chế để giám sát được chi phí và mục đích cần đạt được của toàn bộ dự án, vượt qua những giới hạn của trách nhiệm giải trình theo nhiệm kỳ. Luật pháp có thể tác động tới giai đoạn này có thể bao gồm nhiều lĩnh vực từ chuẩn mực báo cáo, thông kê, kế toán, kiểm toán, tới cơ chế thực thi các cam kết của Nhà nước và đơn vị thắng thầu. Thách thức lớn ở đây là tạo ra một cơ chế trách nhiệm vượt qua giới hạn nhiệm kỳ của Quốc hội và Chính phủ, theo dõi toàn bộ dự án, từ những cam kết về mục đích đầu tiên tới quá trình thực hiện dự án.

 

Giai đoạn 6: Điều chỉnh dự án

Tận dụng độc quyền có được sau khi trúng thầu, nhiều nhà thầu sử dụng thủ pháp điều chỉnh dự án để thay đổi các cam kết kỹ thuật hay giá thành khi tham gia dự thầu. Đôi khi điều chỉnh dự án trong quá trình thực hiện là việc khó tránh khỏi do biến động của thị trường và môi trường chính sách, tuy nhiên, những thay đổi này phải được thẩm định hoặc thẩm tra như đã trình bày ở trên. Nhiều nước quy định khi giá thành dự án tăng từ 10% hoặc 20%, dự án buộc phải tái thẩm định lại với những chuẩn mực khắt khe như dự án mới9.

 

 

Pháp luật ảnh hưởng tới giám sát thực hiện và điều chỉnh dự án bao gồm các quy định về đấu thầu và thẩm định dự án, đặc biệt khi chi phí thực tế thực hiện dự án tăng lên một cách đáng kể. Để tăng hệ thống chuẩn mực giám sát dự án đa dạng, ngoài pháp luật, phải tính tới hệ thống các quy chế hành chính (dưới luật, mang tính nội bộ hành pháp) và các chuẩn mực nghề nghiệp, hiệp hội (chuẩn mực không mang tính quy phạm pháp luật).

 

Giai đoạn 7: Nghiệm thu, vận hành dự án

Sau khi thực hiện, các dự án đầu tư công được nghiệm thu, tài sản công cần được đăng ký tài sản. Phải có một hệ thống đăng ký tài sản công đầy đủ, cập nhật, đáng tin cậy. Trọng tâm trong giai đoạn này là thực thi các quy định của Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước 2008 và thiết lập hệ thống đăng ký tài sản công. Hơn thế nữa, việc tăng hiệu quả giám sát của Kiểm toán Nhà nước có thể cũng cần được thảo luận để hối thúc sử dụng công sản hiệu quả hơn. Ưu tiên trong giai đoạn này không phải là lập pháp, mà là tăng tuân thủ pháp luật liên quan cũng như tăng tính công khai của các báo cáo kiểm toán nhà nước.

 

Giai đoạn 8: Đánh giá dự án sau khi triển khai

 Như đã trình bày, vượt qua khuôn khổ nhiệm kỳ, cần có những đánh giá về hiệu quả đầu tư công sau khi dự án đã được triển khai. Chúng tôi chưa rõ hiện nay, các dự án đầu tư công ở Việt Nam có được cơ quan nào tiến hành đăng ký tài sản công, đánh giá sau khi thực hiện dự án hay không (ví dụ đánh giá sau khi vận hành Nhà máy lọc dầu Dung Quất, đánh giá sau khi hoàn tất các Chương trình đầu tư kỷ niệm 1000 năm Thăng Long...), và nếu có, hệ quả pháp lý hay ảnh hưởng của các dự án đã nghiệm thu tới kế hoạch ngân sách tiếp tới ra sao. Đây có thể là một nội dung cần nghiên cứu thêm liên quan đến các quy định của Luật Ngân sách, quy trình lập kế hoạch KT-XH cũng như xem xét báo cáo trách nhiệm giải trình của Chính phủ và chính quyền địa phương. Nếu chưa có, cần phải quy định trách nhiệm này của cơ quan nhà nước, chí ít trong quá trình thảo luận về Luật Ngân sách và phân bổ ngân sách hàng năm. Nếu kế hoạch ngân sách sắp tới sẽ được lập theo kết quả đầu ra, trong những phiên thảo luận về ngân sách hàng năm có thể lồng ghép những nội dung đánh giá dự án đầu tư công đã triển khai và nghiệm thu như là luận chứng cho kế hoạch ngân sách sắp tới.

 

(1) Xem thêm: R Frensch at al, How to improve public investment efficiency in Ukraine, Osteuropa Institut (2004), Kurzanalysen und Information Nr 17 Mai 2004.

(2) Dự thảo Luật Đầu tư công, bản tháng 3/2010 định nghĩa khái niệm đầu tư công theo nghĩa hẹp này.

(3) Báo cáo của Bộ KH&ĐT ngày 21/04/2011 về chế độ báo cáo, giám sát, đánh giá tổng thể đầu tư năm 2010, Nguồn tin: Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Văn phòng Chính phủ.

(4) Xem thêm Nguyễn Đình Tài, Lê Thanh Tú, Nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam, Tạp chí Tài chính, 04/2010.

(5) Anand Rajaram at al, A Diagnostic Framework for Assessing Public Investment Management, WB Policy Working Paper 5397, August 2010, xem thêm: Murray Petrie, Promoting Public Investment Efficiency: A Synthesis of Country Experiences, Hanoi, August 2010 (unpublished paper).

(6) Ở Chile, 5-8% các đề xuất dự án bị bác ngay trong giai đoạn sàng lọc đầu tiên này, nguồn WB 2010 (đã dẫn), tr. 9.

 (7) Nghị quyết số 66/2006/QH11 ngày 29/6/2006 của Quốc hội về dự án, công trình quan trọng quốc gia trình Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư, dự kiến được sửa đổi nâng mức đầu tư lên 35.000 tỷ đồng đối với các dự án cần được Quốc hội phê chuẩn.

(8) Xem Luật Phòng, chống tham nhũng 2005; Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí 2005; Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước 2008; Luật Quản lý nợ công 2009 và nhiều văn bản pháp luật có liên quan.

(9) Xem thêm Murray Petrie (2010) đã dẫn ở trên, tài liệu này phác thảo những chuẩn mực giám sát dự án công của một số nhóm nước, chia thành các nhóm nước OECD, nhóm nước sử dụng tài nguyên và nhóm nước đang phát triển.

Ý kiến bạn đọc
Tham gia ý kiến về bài viết trên
Ý kiến của bạn:
Mã xác nhận:   Gửi